【顧爾德專欄】鄉下老師的故事　映照「人二」遺害深遠

監察委員范巽綠最近完成一個小學老師權益受損的調查案，這是一個40年前的老案子，這個案子卻重新提醒我們，在威權統治時期的台灣，以「保密防諜」的偉大名號建構出的監控機制，是如何綿密佈建在台灣社會基礎，它又是如何規避法律任意侵害人民的權益。這個體系叫做「人二」，它與其前身的保防安全體系，在台灣存在40年之久，它的陰影籠罩在好幾世代人的心頭，至今仍未除魅完成。

論語教學實驗加重教育負擔

這是一個發生在1986年解嚴前夕的事件。出身彰化二水的副總統謝東閔主張要更普及《論語》教育以端正德性，彰化縣為了吹捧這位彰化政治大佬，就在1982年通令全縣小學進行「論語教學實驗」以進一步普及論語。

這項「實驗」加重第一線的教育者與學生負擔、苦不堪言。當時任教於彰化田尾國小的潘松帶因此在1986年2月寫信給教育部部長李煥反映這項實驗的弊端。



彰縣府拍馬屁碰釘子

當時的教育部長李煥原本就是蔣經國身旁紅人，不過在擔任組工會主任期間，因為1977年中壢事件被下屬許信良牽連下台，沈潛多年才於1984年重返中央政壇擔任教育部長，被視為蔣經國為身後布局的重要棋子。也因此李煥在教育部長任內積極表現、尋求更上層樓。

對於這件來自彰化小學老師的陳情，教育部在3月回函潘松帶，同時要求省教育廳調查這項「教學實驗」的「諸多弊端」，迫使彰化縣政府調整一些作法以減輕師生負擔。中央的教育部對基層教育人員陳情積極回應，不過指示調查「論語教學實驗」也讓想拍馬屁的地方政府面子掛不住。彰化縣府人二室遂以「越級報告」為由記潘松帶申誡。潘松帶不滿這個處分，再度寫信給教育部陳情，國教司司長方炎明也回信給他，對其建言表示「佩服」，並稱其受處分「誠始料所未及、願致慰忱」。最後，彰化縣國小校長會議也在1987年間決議取消「論語教學實驗」。

「人二系統」侵害政治體制與人民權益

事件至此告一個段落，但潘松帶認為人二室的申誡處份導致他未能獲得考績獎金和優良教師獎勵，也讓他無法以優良教師資格退休，因此耿耿於懷，去年以91高齡抱撼而終。他的兒子整理父親遺物時發現當年父親與教育部往來的文書、彰化縣府懲處公文等，感受到父親當時的正直與勇氣，也積極要為父親討回40年前的公道。



監委范巽綠得知這件「冤情」後就進行調查。相較於一些白色恐怖期間遭受迫害的大案子，潘松帶受到的傷害其實是輕微的。不過，這個事件卻突顯出「人二系統」對政治體制以及人民權益的侵害是如此廣泛深遠，即使到了解嚴前夕的1986年還在阻卻政治體制的正常運作。

保防體系在台運作40年

「人二系統」與其前身「安全室」在台灣政治體系中存活了38年。它最核心任務就是「保防」，亦即「保密防諜」。約40年間保防工作在台灣的歷史沿革如下：

1949年台灣省保安司令部成立，啟動台灣社會體系的保防工作，範圍涵蓋台灣省各機關學校、工礦及社會團體機構。1951年行政院施行《臺灣省政府暨所屬各機構保密防諜實施辦法》及《臺灣省政府暨所屬各機構人事清查辦法》，初步建立各級機關與事業機構的保防組織與人事清查制度。

到了1953年保防工作進一步建制化，由國民黨中央委員會成立「中央保防會報」負責全台灣地區保防工作，並由中央委員會第6組承辦秘書業務，統一監督及指揮。同時頒定《臺灣地區人事清查工作實施辦法》，其中明定人事調查對象以匪（間）諜嫌疑分子與其他可疑對象及政治思想不穩或執行公務不忠實者為主，並將行政體系、公營事業、學校、公民合營機構都納入保防系統。

在公家機關安插秘密警察

依《臺灣地區保密防諜實施綱要》規定，保防組織分成中央政府機關、省級政府機關、縣（市）鄉鎮里、文教機構、交通郵電機構、軍事組織、生產事業機構、僑防（僑務防護）會報等八大體系，各體系都設保防指導組，受「中央保防會報」指揮監督。

至此，保防工作體系大致建構完全。保防工作一大重點就是確保公務人員對黨國忠貞，保防人員主要工作也就是進行人事查核，以確保上述體系內的人員思想、言行符合黨國意識型態。說白了，就是在公家機關安插秘密警察。


保密員、防諜員遴選破壞人際信賴

到了1957年6月行政院頒布《動員戡亂時期保密防諜實施辦法》，明定保防體系與業務由調查局負責，軍中由國防部總政治處辦理，民間由各省市警察機關辦理。調查局依此辦法在各級政府機關、學校、團體設置安全室，布置工作員從事保密防諜及人事調查業務。機關的人事升貶、調職轉任、獎懲、出國都需經安全室簽註意見。

依上述法規，保防機關正負主管由調查局介派，同時在各機關內部建立「安全網」。「安全網」是由「保密員」與「防諜員」共同構成的安全監控網。保密員由各機關公開指定人員擔任，防諜員則是以秘密方式指派，名冊送調查局備查時皆使用化名。這兩種保防人員的遴選方式在實際運作出現不少流弊，包括缺乏專業、紀律不佳，以及破壞人際信賴、損害組織士氣等等。

校園「安全室主任」有3種人

1958年1月《自由中國》就有一篇來自學校老師的讀者投書痛批這種「半公開的秘密警察走進校園」。文章指出，從新學期開始，全台灣各中學都多了一個「安全室主任」的職務，「他分明是特務，分明是『秘密警察』，卻名之為『安全室主任』，而且據聞有些學校的『安全主任』還『兼營黨務』（國民黨黨務），儼然成為國民黨駐校的派出所。」

這篇署名「謝琇如」的投書描述這些「安全室主任」在學校一間最小、沒有招牌的辦公室工作。有些安全室主任只安插來混飯吃，在辦公室坐一會兒、露個臉就回家抱小孩或搞兼差；有些則是在小辦公室裡坐幾個鐘頭，外人也不知道在忙什麼；第三種則是最愛做事、也最愛生事，對全校人員進行調查，「他們可以調查一切人，可以控制一切人」。

「人二」不受行政機關監督考核

這封投書點出了「安全室」這個「國民黨駐校的派出所」的最大問題：它獨立於學校行政體系，不受規範，卻可以規範任何人；而且你不知道「安全室主任」依什麼標準在規範你。他的人事任用也沒有章法規範，全由情治單位決定。到了1970年行政院才頒布《機關保防機構暨保防工作人員管理要點》，保防工作人員的任免遷調納入人事行政局統一辦理；但各機關之機關保防業務仍受調查局指揮。

各級行政機關與學校的保防組織擁有獨立的「一條鞭」運作與指揮體系，導致行政體系內部指揮體系出現扞格與衝突，搞內部監控更讓組織成員間的信任瓦解。到了1972年時任行政院副院長蔣經國主持「永靖會議」，認為各安全處/室形象不佳，下令全數裁撤，整併至人事單位，成立人二系統──人事處（室）第二辦公室；同時於各級學校增設「學校環境安全維護秘書」（安維秘書）。安維秘書通常不公開運作，部分由校內教職員兼任，也有研究指出可能由具保防背景人員擔任、掛靠在學校現有單位中，但目前公開史料仍有限。不過人二與安維秘書依然是獨立於學校行政系統，各該行政機關並無權監督、考核人二室成員，但各機關卻需編列人二經費。人二室可以對各級單位，包括大學、甚至中央研究院的人事案表達意見；各級學校教師出國申請也須經安維體系審核或表示意見。



威權時代「不公不義」被當常態

1987年宣布解嚴，隔年時任教育部長毛高文宣布裁撤安維秘書，至於人二室裁撒則一直到了動員戡亂時期終止、1991年9月1日《動員戡亂時期保密防諜實施辦法》廢除，人二室職能才在隔年隨《政風機構人員設置條例》施行法制化，人二室也壽終正寢。從「安全室」至「人二系統」，這套控制台灣公務、教育、國營單位長達38年的「半公開的秘密警察」終於被趕出體制。威權統治者為考核國民是否對黨國忠貞而綿密布建查核系統，長期侵蝕憲政基石、危害民眾人權，對台灣製造深遠傷害迄今未能抹平。就像潘松帶的案子，若非子孫整理遺物時發現相關資料、並積極尋求平反，彰化縣政府也不會於2025年4月30日、潘師潘松帶告別式前一日頒發褒揚狀給家屬，表彰其仗義執言。不過即使監察院追求潘松帶是否因此案未獲優良教師獎勵一事，也因為年代過久，資料已銷毀而無法平復。

一個鄉下老師的小故事，映照出的是威權時代龐大而無形的監控體系。威權時代許多人的委屈並未留下案卷，也無平反機會；更多人甚至學會噤聲，把不公不義當成常態。當年的「人二」或已消失，但它留下的恐懼、順從與猜忌，未必隨制度終結而消散。真正的轉型正義不只追究責任，更要透過建構堅實的歷史記憶，讓人民瞭解：一套缺乏監督的體制如何在日常生活中一點一滴腐蝕社會與人心。

作者為資深新聞工作者、專欄作家