【顧爾德專欄】香格里拉擊中台灣安全韌性的軟肋

由英國國際戰略研究所（IISS）與新加坡國防部共同主辦的香格里拉對話（Shangri-La Dialogue, SLD, 簡稱「香會」），一直是印太地區重要的軍事安全對話機制。這個論壇每年五、六月在星國舉行，共計有美、中、日在內28個國家參與，今年是第23屆，於5月29日起舉行3天。今年有兩個特點：一是美伊衝突讓印太地區國家產生共同疑問：美國是不是又把安全重心從印太移轉到中東？第二是美中峰會後雙方互動刻意降低對立姿態。台灣雖無緣參與各國官方代表舉行的一軌對話，但台海一向是印太地區重要安全議題，台灣常成為「缺席的主角」。不過今年在美中刻意緩和下，美方主要代表國防部長赫格塞斯（Pete Hegseth）甚至在演講中完全未提及台灣。不過，今年場邊有一項重要倡議與台灣攸關：水下基礎設施防衛指導原則（GUIDE），這個議題擊中台灣安全韌性的軟肋。

今年是中國連續第二年未派國防部長出席香會，這次只派出國防大學少將級教授孟祥青擔任團長。防長連續兩年缺席，一方面是習近平清洗軍方高層餘波未定，傳聞2023年上任的防長董軍也被調查。雖然中方否認這項傳聞，但董軍本人很長時間鮮少露面。雖然國防部長在解放軍決策體系中並不屬於最核心，但在國際場合防長身分容易成為各國代表、專家與媒體箭靶，尤其在南海、台海議題上遭受各方尖銳質問。所以中國也刻意低調降低代表層級。此外，中國從2006年開始由中國軍事科學學會舉辦「北京香山論壇」，企圖打造中國主導的亞太安全對話平台；在自己的主場可以設定議題，不需要像在香會得配合西方主導議題、辛苦辯護。

美刻意淡化台海議題

5月30日重頭戲是赫格塞斯的主題演講。他最主要傳達的訊息是：美國要求亞洲盟友提高軍費、多承擔責任。他提出國防預算佔GDP 3.5%的目標，強調美國將更重視有投注資源心力的「模範生」（model allies），拒絕接受搭便車。



為了美伊戰爭，美國從印太地區抽調許多軍艦、軍機與飛彈，盟國訂購的軍備也被延後交貨，這讓許多人憂心美伊戰爭會大幅降低美軍在印太地區的戰力。赫格塞斯重申印太地區仍是全球最重要戰略區域，美軍不會撤離。他在對話場邊回應媒體詢問時稱，美國有能力同時處理中東與印太安全事務，不會因伊朗局勢而放棄亞太部署。

赫格塞斯依然警告中國軍事擴張，但語氣比以往緩和，這反映出川習互動後美中關係尋求降低緊張，同時也不想在習近平九月訪美前提高對立氣氛。赫格塞斯除了避免過度針對北京，也刻意淡化台海議題，甚至演說中一次都沒提台灣。

中方與會者仍對台強硬

中國代表團位階下降，團長孟祥青對美國的發言也不尖銳，但他在一個分組會議（Panel）上把矛頭指向日本近期擴張軍備，他稱日本沒有徹底清算軍國主義遺毒，因此質疑日本是否有資格在國際場合大談防務合作。孟祥青對台灣問題沒有出言不遜，但以資深外交人士身分出席的前駐美大使崔天凱對台灣攻擊火力猛烈。被問到如果中國未來封鎖台灣，是否與不贊成伊朗封鎖荷姆茲海峽相矛盾？崔天凱說，荷姆茲是國際航道問題，台灣則屬於中國內政問題。他還說，大家一起協助統一台灣就不會有戰爭。由於美方避談台灣問題，各國代表也因此對台灣議題沉默。面對中國對台灣砲聲隆隆，在場參與會談的各國將領、專家也未回擊。

不過5月30日場邊有一項重要倡議觸及台灣目前安全韌性遇到的大麻煩，也就是新加坡國防部聯合十多個國家公布一項簡稱GUIDE（Guidelines for Infrastructure Defence & Undersea Environment，水下基礎設施防衛指導原則）的倡議。由於從波羅地海、波斯灣到台海，水下重要管線遭破壞或威脅的問題愈見嚴重，這危及各國經濟與國安，所以與會各海洋國家開始將海底電纜、能源管線、海底電力設施等「水下關鍵基礎設施」（Critical Undersea Infrastructure, CUI）納入跨國防衛合作範疇。這份文件不是國際條約也不涉及軍事同盟義務，但是對跨國保護水下基礎設施跨出重要一步。



五機制打造海底防線

從2022年北溪天然氣管線爆炸，到波羅的海的電纜與天然氣管線遭船錨拖損、荷姆茲海峽與波斯灣水下至少17條全球通訊主幹光纜暴露於衝突風險中，而台灣周邊海域更頻繁出現權宜輪異常下錨與海纜故障，這代表著國際衝突事件中可能透過「灰色地帶行動」（grey-zone operations）破壞對手關鍵基礎設施。因此，各國倡議GUIDE以建立一套跨國「水下安全操作框架」（playbook），讓分散於公部門的海軍、海巡與交通主管機關，以及私部門的港務、電信業者與能源企業的資訊能夠整合，並合作對抗破壞基礎設施的行為。

GUIDE主要有五項核心：
一是「海域態勢感知」（Situational Awareness）。過去海軍取得海域監偵資料、海巡掌握船舶自動識別系統（AIS）訊號、電信公司掌握海纜路線與動態現況，但彼此缺乏整合。GUIDE希望建立跨國共同監看系統，例如掌握在海纜區異常徘徊、不合理下錨的可疑船舶。整合公、私部門資訊，拼貼出一張「海底聯合戰情圖」。

二、「預防與嚇阻」（Prevention & Deterrence）。包括設立禁錨區、強化AIS管理、提高刑責、建立海巡與無人載具巡查能力，在可疑事件發生後迅速揭露涉案船舶資訊、航跡與衛星影像，提高預警能力。

三、「危機應變與修復」（Response & Recovery）。全球具備海纜修復能力的專業船隻數量有限，強調預先建立修纜船調度機制、並建立海纜與衛星備援方案。

四、「公私協力」（Public–Private Partnership）。由於多數海底電纜其實掌握在 Google、Meta、Amazon、Microsoft 以及跨國電信等大企業手中，未來這些相關企業也應被視為國安夥伴，在平時分享威脅資訊並參與演習，危機時則協助調度因應危機與修復安排。

五、「跨國合作」（International Cooperation）。一條海纜往往跨越多個國家領海或專屬經濟海域（EEZ），安全維護需要多邊協調，因此尋求建立共同標準作業程序（SOP）、危機聯絡機制與聯合演訓。



護海纜台灣不能落隊

全球超過95%的跨國資料傳輸仍經由海纜進行，這些海纜是國際金融、跨境網路、雲端服務所高度依賴。GUIDE倡議將保衛海纜等水下基礎設施當成國安的一環，保護海纜就是在「防衛連結能力」、增加安全韌性，這非常值得台灣關注。台灣是亞太資料傳輸的重要節點，周邊共有15條國際海纜與10條國內海纜。許多連接日本、東南亞與北美的海纜路由，都會經過台灣東部外海與巴士海峽，台灣周邊海域已成為亞太數位幹線的重要交流道。

根據數位發展部統計，近年平均每年約有7、8起海纜故障，除了天災造成的損害，其它多是船舶錨拖損，其中更有不少案例涉及權宜輪異常下錨，疑似敵方在進行灰色地帶作戰。針對海纜遭破壞，台灣政府推動「海纜七法」、加重破壞電信基礎設施刑責，並發展低軌與高軌衛星備援等。未來台灣除了進一步整合海巡署、國防部、數發部與民間業者，共同建構海底關鍵基礎設施聯合應變平台，更應該爭取參與GUIDE，把台灣周遭海域的水下基礎設施維護當成印太區域安全的一環。

即使台灣的國際處境困難，無法以正式會員身分參與香格里拉對話，仍應透過與日本、菲律賓、新加坡、澳洲等友善國家進行雙邊合作，在海巡、海纜監測與異常船舶資訊交換上建立機制。這對台灣國安韌性非常重要。

作者為資深新聞工作者、專欄作家