【徒步區行嗎2-1】人本街道有異音　從永康、中山商圈看制度與共識的缺位

台北市政府計畫將觀光人潮眾多的永康及中山商圈打造成為假日行人徒步區，卻在地方傳出「異音」。為什麼在日、韓等鄰國有很多打造行人購物友善環境的成功案例，在台灣商圈要推動行人徒步區卻困難重重？又該如何避免重蹈公館商圈徒步區以失敗告終收場的覆轍？

有鼎泰豐、各式冰品甜點店、文創特色小店的永康商圈，及沿著心中山捷運線形公園（捷運中山至雙連站）的中山商圈，都曾被英國《Time Out》雜誌選為全球最酷街道之一，近幾年不論是平、假日，遊客絡繹不絕，人潮都從人行道溢滿到馬路上，也讓台北市政府去年（2024）就著手規劃要在這兩商圈推動行人徒步區。

繼3月29日下午中山商圈試辦2.5小時車輛管制，台北市長蔣萬安日前宣布，永康街（信義路二段到永康街14巷口）間路段，從今年母親節起至6月10日，每週六、日的下午2時至晚間8時試辦管制車輛。

蔣萬安受訪強調，台北市不能停滯不前，一味羨慕日本的徒步空間，市府必須慢慢把徒步區的模式建立起來





長期研究人本街道環境的中原大學景觀學系教授趙家麟說，在歐洲，市區街道規劃為行人徒步區的起源，可以追溯到半世紀前，當時許多城市人民受夠城市被車輛佔滿的噪音吵雜、空氣很糟、行走危險的環境，在1960年末開始推動徒步街。

日韓成功經驗　為何台灣難複製？

日本是亞洲最先嘗試在商業區街道設置徒步區的國家，1970年8月在銀座、新宿等地，每逢假日禁止車輛進入，日本媒體創造「步行者天國」一詞稱呼（和製漢語，中文應指「行人天堂」），報紙斗大標題寫著「道路又回到了人的手中」！



台灣最早的行人徒步區是台北市西門町，1977年試辦小規模徒步區方案，因民意反彈沒多久就收場，直到1998年北市府提出新的西門徒步區計畫，更新鋪面及增設休憩公共座椅等設施、活動展演設施，新版西門徒步區因此於1999年落成，隨後在桃園、台中、高雄都已打造「當地西門町」的模式規劃徒步區。

不過，近10多年類似像西門商圈那種大範圍的徒步區， 只有台南市中西區正興街在2015年10月施行「假日行人徒步區」，其他新增都是類似台北市迪化街因假日遊客人潮眾多，管制部分街道路段的模式，或是道路型夜市管制特定範圍、時間，禁止車輛進入。



反觀，鄰近的韓國，約10年前交通政策從以汽車為中心轉變為步行友善城市，至去年12月統計，光是首爾就有58條步行街，其中有22條是全天營運，36條是週末或晚間時段運營。在歐洲，法國巴黎今年3月下旬甚至舉行公投，決定增加500條街道設為行人徒步區。

事實上，這些年很多地方都喊出要仿日本銀座打造當地的「步行者天國」，台北市曾在2014年8月試辦「公館慢行徒步區」，雖然遊客的民調滿意度達8成，但是當地商家跟住戶反對聲音較大，在柯文哲當台北市長任內，以投票表決方式有約7成反對繼續設置，使得公館徒步區實施半年後就戛然而止。

桃園市政府在中壢區中平街商圈實施的假日徒步區，甚至因為住戶認為路權被侵犯告上法院，2015年高等行政法院宣告撤銷徒步區，市府之後重新公告才延續實施。高雄市鹽埕區大勇路行人徒步區也因為商家抗議而取消。



高雄市在2023年下半年曾發新聞稿指出，「希望透過商圈參與，改變人車混流的複雜環境從而營造更安全、便利的購物消費街道，鼓勵市民參與休閒、購物和娛樂活動」，但至今1年多過去仍無下文。高雄市交通局副局長劉建邦坦言，去年國土署補助高雄高齡友善行人環境的計劃，會在今年推動2至3處的行人友善區，但不是針對商業區，而是住宅區。

「以車為本」積習已久　住商混合更添複雜

趙家麟分析，國土署訂定的行人環境等級，包括優先區、寧靜區等，徒步區是最高等級，可是，台灣很多地方是連人行道都沒有，40年來對行人步行環境的忽略，造就人民移動要靠車輛，養成要把車停在自家、店家門口的習慣，也使得商家認為「門口車流的方便度，會影響生意好壞與否的程度」，這是以車為本的背景脈絡下，造成錯誤連動，難以改變的思維。

在台灣行人徒步區的發展並不順遂，還有一個原因是，幾乎都是由公部門主導的發展策略，可是，台灣住商混合都市型態居多，居民及商家的需求各有不同，導致許多商圈難以建立徒步區的共識，甚至造成政府與商家、住戶間的緊張對立關係。





台北市大安區永康里長李明螢強調，市府想要活絡商圈，地方當然是樂觀其成，但是永康商圈是住商混合，而非純粹的商圈，前提是不要影響當地住戶的生活品質，當推動徒步區標榜「以人為本」，許多住戶有老人家也是「人」，必須要重視維護他們的權益。

心中山所在的中山區民安里長王俊堯也強調，市府去年下半年就有設行人徒步區的規劃，他多次直接表達對里民造成極大不便及困擾，市府不應該以商業利益為優先考量、應重視里民對噪音及髒亂的擔憂。

三大解方：建立共識、試辦累積支持、導入資源品牌化

「推動徒步區絕對不要是由上到下的政策指導。」趙家麟指出，國外不是公部門說要做，馬上就封，這會遭到更大的反彈，因此推動徒步區第一個階段是「建立共識」，政府要與民間街區組織合作，邀請店家、居民等共同組成徒步推動協會，瞭解各方面所遇到的問題，並且要問消費者對設立徒步區的意願，蒐集所有意見及反映的問題，尋求解決之道。

形成共識後，第二步是「實驗規劃」，假日先封一小段時間，或是柏油路斷面挪出一半做為增加的行人空間，「這就像試吃一樣，讓店家嘗一點甜頭」，透過效益增加認同度，同時也兼具「藥不會下太重，但會往好轉的方向走」，累積增加支持。

趙家麟說，在實驗過程中，包括外送機車怎麼安排規劃，卸貨空間如何配置，收垃圾及老人家進出需求等，都可以在小規模試辦中做調整，建立最好的模式，當「所有人的需求都被照顧到」才會成功。





第三步就是「鼓勵及投注」，公部門相關資源要具體進到徒步街，打造成為一個品牌。當整個「作戰計畫」一步一步往前走，才能消除民眾的抗拒與疑慮，否則當由上而下推行政策，民眾骨子裡還是抗拒，沒有跟政府走在一起，最終也註定會失敗。

台灣鐵道暨國土規劃學會秘書長黃柏森也認為，從運輸規劃角度來看，台北市有西門徒步區的成功案例，也有公館的失敗案例，成敗與否的關鍵，還是在當地商家及居民是否認同及配合這項政策，要在照顧當地需求及推動徒步區的原則間取得平衡點，與居民、商家溝通要非常細緻，不能改來改去，沒有發揮徒步區的功能。

通行證若濫發形同虛設　應從交通空間調整做起

由於永康及中山商圈都是屬於住商混合，北市府推動試辦徒步區管制期間，商圈周邊範圍內在地住戶可申請通行證，但是若申請通行證太多，濫發結果恐會有徒步區形同虛設的疑慮。

李明螢說，永康里民約近4000人，加上很多商家跟她反映有客人開車進來的需求，所以希望市府能夠給予4000張通行證。台北市交通局綜合規劃科長黃皇嘉說，預計市府只會先給一定數量約500張，不夠再加印，市府立場是不希望濫發，但也能將地方居民影響降到最低。

黃柏森說，推動徒步區應該先做研究，例如每小時尖離峰的通過性車流有多少，有多少是進入當地住家範圍，住家及商家停車及卸貨需求有多少，這都必須有完整的數據去規劃及研擬相關政策，如果都開放可以走，徒步區有做等於沒做，更重要是做出卸貨格位，可以放心停車的空間和時間，這些規劃都要很細緻的處理，整體政策推動才會平順。





開放車輛進入的另一個挑戰的是「如何確保安全」。李明螢就擔憂，試辦期間，行人在永康漫步區走在馬路中間，當車子進來時如何避免衝突，這考驗著義交，人車間如何取得平衡，安全性要慎重考慮。

黃柏森說，在國外，不只是在徒步區實施的時段，行人有絕對的優先權，在徒步區管制以外的時段，行人也是有相對優先的權利，像永康或中山商圈不分平假日都有人潮，若只有特定時段的行人徒步區，仍無法保障行人的安全，在去年《行人設施安全條例》通過施行後，地方政府是可以設置行人優先區，建議市府應該先在這兩商圈設置「行人優先區」，在區域範圍內，汽機車仍然可以行駛，但不得危及行人安全，或阻礙行人通行。

對此，黃皇嘉坦言，在這兩個商圈設置行人優先區或行人友善區，是最理想的情況，但前提是必須「取得地方共識」，但這兩邊的里長都不太支持，因此才會折衷先以假日徒步區的形式，希望先帶來一些效益，再進一步往前推動，長期導向設置行人優先區。

「推動徒步區的成功關鍵之一，是如何重整商圈的公共空間。」黃柏森強調，不只是做徒步空間，更重要是如何讓地方居民認同，整體環境是變好，店家、居民是有光榮感，創造商圈的特色。

學習弘大RedRoad：讓居民產生認同感

弘大商圈是韓國首爾麻浦區知名的觀光景點，其沿著兩邊住商混合的街道衍生出的商圈模式，與台北市政府想要推的永康及中山商圈很類似，該步行空間在2023年規劃已經從遊客最多的旅遊區京義線林道一直延伸到弘大和檀仁裡發電廠，全長超過2公里的「RedRoad」。北市府交通、工務、捷運等單位去年11月也向麻浦區廳政府取經觀摩。

麻浦區廳政府分享推動此計畫過程，居民溝通及認同是非常重要環節，例如取消路側停車場規劃廣場供慶典活動使用，當然一定會遭到嚴重反對，如何在外圍設置足夠路外停車場，並以優惠費率降低反彈。



當地政府舉辦居民競賽創造RedRoad吉祥物，打造「Kkaebi」和「Kkaesun」 角色，讓當地居民產生RedRoad認同感，包含路燈、變電箱及垃圾桶等設施皆融入吉祥物設計，廣場地面彩繪RedRoad字樣，一方面增加商圈的品牌，也藉此增加認同感提升接受度。

為什麼會叫RedRoad？因為此2公里的路段鋪面，特別以防滑紅色塗料鋪設，用鮮明的顏色提醒車輛駕駛，行經該路段時仍要放慢速度，並遵守行人優先，同時以車道瘦身，減速丘規劃、彎曲道路、路口抬升等手法達到車輛減速之目的，並根據各街廓特色劃分為R1至R7等七個區域。



RedRoad管制車輛進入的路段，時間很長，是每個週五至週日12時至23時禁止汽車進入，現場除用車阻，並用資訊可變標誌宣導增加用路人認同，內容包括「走在紅色無車街道，麻浦變得更幸褔」、「為了方便行人，限制車輛通行」等。

趙家麟說，一個城市的人本程度越高，徒步範圍就越明顯，欣見政府有心推動徒步區，但要記取過往教訓，避免第一步踏出就破功，應該吸取國外經驗，做好前置溝通，及想清楚短中長期戰略，有更細緻、更完整的規劃，才會成功。