彭博：美國對俄羅斯實施3000億美元制裁　真的有用嗎？

2022年2月26日清晨，在俄羅斯派軍入侵烏克蘭兩天後，美國白宮國安顧問蘇利文（Jake Sullivan）位於白宮西翼的辦公室裡擠滿了睡眠不足的工作人員，他們只是簡單套著牛仔褲和襯衫，有人喝著咖啡，有人嚼著冷披薩，所有人都在等待總統拜登（Joe Biden）上線召開安全會議。當時最關心的問題就是如何停止戰爭。

對於俄羅斯的入侵，美國早在數週之前已經提醒。蘇利文團隊擬定了一個方案，為避免被俄羅斯情報部門獲取，針對該方案做了嚴格的保密，其內容包括凍結俄羅斯央行在海外持有的約3000億美元（約9.2兆元台幣）資產。制定該案的兩位作者認為，實施該方案的影響力足以逼迫俄國總統普丁（Vladimir Putin）停下戰爭腳步，至少可以嚴重削弱俄軍戰力。

俄國經濟並未因制裁瓦解

當時這個被視為有如核武的經濟制裁方案在華盛頓時間週六（2/26）、也就是開戰兩天後的下午5時正式宣布。在目睹了隨後幾天盧布跳水、物價飆升、銀行門口存戶大排長龍的情況後，拜登的一些幕僚甚至擔心可能「下手太重了」。畢竟他們不想完全破壞俄羅斯經濟，因為莫斯科崩潰造成的破壞力可能波及歐洲和其他地區。

現在一年過去了，回顧這一年，我們已知，美國及其盟友對俄羅斯的經濟懲罰並沒有像擔心的那樣過火。制裁的確給俄羅斯經濟造成了損害，但並沒有迫使普丁停止戰爭。制裁在美國外交政策中的份量日益吃重，如今效力引起各界質疑。

俄羅斯經濟萎縮程度遠不如之前預測的兩位數，預計今年還能恢復成長。若說俄羅斯失去了重要的出口市場和關鍵商品的供應商，如今顯然也已經找到新的替代品。美國康乃爾大學教授穆德爾（Nicholas Mulder）認為，那些提倡制裁的人現在已經不復當日雄心，「這些人已經放棄了對制裁將改變俄羅斯決策的預期，他們體認到這是一次經濟消耗戰」。

美國仍在擴大制裁行動。 週五（2/24）稍早，美國財政部宣布了對銀行、能源、科技行業的新制裁。值得一提的是，一家和阿拉伯聯合大公國有聯繫的銀行也被列入制裁行列，這說明俄羅斯的貿易伙伴們今後可能會面臨更多壓力。此外，白宮還表示將對100多種俄羅斯金屬，礦產和化工產品加徵關稅。

問題是，怎樣讓這種經濟消耗戰的步伐與實際的戰事進程相匹配，俄羅斯在烏東地區雖然進展遲緩，但部隊還是在向前挺進之中。

國際金融研究所副首席經濟學家利巴科夫（Elina Ribakov）表示，「有關俄羅斯經濟已死的說法是誇大其詞，按現在這個速度，我們達不到足夠快的水平。」

過去對古巴、委內瑞拉等國實施的長期制裁雖然削弱了對方，但不一定能讓他們改變政策。像俄羅斯這樣有成熟的技術官僚、強大友邦和許多珍貴能源資源的國家，情況就更是如此了。

俄羅斯對重要自然資源的控制意味著，制裁執行者必須謹慎行事以免後院起火，之前沒有把石油業列入制裁目標就是個例子，而且他們還需要說服那些不願意因為制裁俄羅斯而犧牲經濟利益的國家。

俄國深厚外交支撐經濟

俄羅斯深厚的外交網絡使其經濟更具韌性。當對歐洲原油出口下滑時，作為莫斯科長期盟友的印度及時進場接了盤。當俄羅斯沒法再從美國及其盟國購買半導體時，就大幅增加了從中國和香港的進口。

彭博根據對現任和前任政府官員、金融專業人士、法律顧問及外部專家的採訪，本文了梳理過去一年對俄制裁的影響及結果。

美國官員表示，制裁行動對俄羅斯補充軍力造成穩定的影響。他們概述了第二年的制裁方針，包括加強對那些試圖「腳踏兩條船」的國家的約束。這些官員還提到，俄羅斯在世界舞台上的經濟地位正在下降。

美國財政部副部長艾迪耶摩（Wally Adeyemo）本週在華盛頓對聽眾表示，「你們今天看到的俄羅斯經濟與開戰前的完全不同」。彭博經濟研究計算認為，2026年，由於戰爭和制裁，俄羅斯GDP將比沒有戰爭時少了8％，約合1900億美元。

去年2月26日那天，那些在蘇利文辦公室的人說，他們相信懲罰將最終造成足夠的經濟痛苦，普丁為了繼續掌權只能放棄戰爭。

對俄羅斯央行制裁行動的主要策劃師之一、前白宮副國安顧問辛赫（Daleep Singh）表示，「我們相信即使是像普丁這樣的獨裁者也會與他的人民有社會契約，如果他給國家帶來的是不穩定和不安全感，最終對他自己也沒好處」。

在蘇利文和他的團隊開始執行所謂的「雷霆政策」之時，有人擔心基輔可能會很快落敗。然而，烏克蘭軍隊贏得了早期的勝利，美國及其盟友加大了對俄羅斯個人，企業和行業的制裁。

最棘手的是俄國能源

白宮很快就接到了世界500強企業執行長的電話，他們憂心詢問是否應該把業務撤離俄羅斯。這種私營企業對俄羅斯的自發式制裁並不在白宮的計畫之中，最終成千上萬家公司切斷了與俄羅斯的商業聯繫。

企業的這種積極響應，其實給拜登團隊帶來了一些麻煩。例如去年6月 ，白宮私下鼓勵航運公司多運些俄羅斯化肥，因為全球食品價格暴漲對窮國的打擊尤其嚴重，而普丁試圖把責任歸咎於制裁。

更廣泛且複雜的問題是，如何處理俄羅斯能源。這個主題是去年6月G7在德國艾爾莫城堡（Schloss Elmau）高峰會的焦點所在。當時歐盟剛宣布，對俄羅斯海運石油的承保禁令，該禁令於去年稍晚生效，隨後還推出了類似的針對成品油的措施。

拜登的顧問們再次擔心行動「過火」了，認為禁運可能導致俄羅斯石油出口中斷，並引發布蘭特原油價格暴漲。這將加劇世界各地本已高漲的通貨膨脹，尤其是美國。當時美國人正準備迎接暑假，而距離中期選舉只有幾個月的時間了。

政府官員們開始傳閱「巴克萊研究」(Barclays Research)一份研究報告，因為其中提到油價將高達每桶200美元。美國又有了一個計畫，那就是在給俄羅斯原油設定價格上限的同時，保持俄羅斯原油的流動。

拜登在艾爾莫城堡的會議室向各國強調採取更嚴厲對俄措施的風險，美國財長葉倫（Janet Yellen）從華盛頓打電話匯報情況。很快，美國政府派出大量官員向全球宣傳這個「價格上限」想法。

市場參與者們本來質疑該計畫的成效，但該計畫最後還是在去年12月初生效了，上限定為每桶60美元。早期跡象的確顯示俄羅斯的收入受到削弱，該國12月和1月均公佈了巨額聯邦預算赤字。但也有一些分析師認為，由於全球石油基準價格還不夠高，該上限尚未得到真正考驗。

如何拉攏盟友國加入制裁

接下來，這個由美國領導的陣營面臨的問題是，如何迫使更多尚未簽署制裁行動的國家減少與俄羅斯的經濟聯繫。這其中包括美國的盟友，最近幾週美國財政部官員訪問了土耳其和阿拉伯聯合大公國。當然也有美國的對手，最重要的是中國，和北京的談判很可能也是最難的。

此外，還有企業，特別是那些與美國有業務往來的公司。財政部助理部長羅森柏格（Elizabeth Rosenberg）提到，她以前和中國實體就遵守美國對伊朗制裁規定進行的談判相當「複雜」。

羅森伯格表示，「政治領導人出於政策因素，可能渴望找到一種中性或平衡的政治立場，但銀行或企業沒這種顧慮，」 ，「對於在這些司法管轄區的民營企業來說，做選擇並不複雜。而我們的目標是幫助他們弄清怎麼做正確的選擇。」

美國官員表示，俄羅斯對中國的依賴正在增加。在俄羅斯入侵烏克蘭前不久，中俄領導人剛剛宣布兩國友誼「無上限」，美方認為，可以試試在中俄關係間插個「釘子」。

這看起來是一個艱巨的任務。

華盛頓對中國的普遍敵意，意味著拜登政府可以向這個美國主要地緣政治對手提供的好處有限。更重要的是，中國自身也受到美國經濟制裁的影響，就像最近對半導體出口的限制一樣，而且一旦北京對台灣動武，中國可能面臨超級加強版的「對俄式制裁」。

「制裁終究只是插曲」

目前正在幫助多家企業分析制裁敞口的前財政部官員塔尼鮑姆（Daniel Tannebaum）表示，儘管近幾個月來台海緊張局勢有所緩解，但企業在做相關的情境模擬，以判斷一旦台海開戰該怎麼辦。他們對留在中國的風險得出了各種結論，但總的來說，「沒有人大規模撤離中國，因為這個市場太重要了。」

這預示美國式的「非友即敵」策略會帶來廣泛風險，如果要求一些國家遵守華盛頓基於規則的秩序，可能迫使他們自起爐灶。

前法國財政部官員德瑪瑞斯（Agathe Demarais）認為，美國對越來越長的制裁名單上的國家正逐漸失去影響力。比如伊朗、古巴、敘利亞、緬甸、北韓和委內瑞拉等國家，對俄羅斯和中國就更是如此了 ，它們經濟體量龐大，還擁有深厚的全球貿易網絡，基於制裁會永遠持續的假設，這些國家發現主動適應制裁能帶來更有利結果，因此他們重新把貿易轉向其他國家，而不是努力爭取解除制裁。

在烏克蘭，美國及其盟友還有其他辦法來影響基輔的軍隊，最主要是提供大量軍事援助和情報支持。前白宮官員赫辛說，經濟制裁只是該戰略的一部分，這是「讓烏克蘭處於可能的最佳狀態」的一種方式。

不過，在世界秩序快速變化，美國數十年來首次面臨大國競爭的情況下，康乃爾大學歷史學家穆德爾認為，現在該降低對制裁工具的期望了，「制裁最終只是能決定戰爭結果的插曲之一」。