【地方公投2-1】核四公投VS護海公投　藍綠不管誰中央執政都沒收

基隆地方發起的「護海公投」，行政院認定不屬於地方自治事項，中央與地方的認定分歧，產生認定公投適用程序的不同見解，回顧台灣歷年來辦理的地方性公投大都涉及環境保護事項，民眾缺乏參與政府重大決策途徑，使「地方對抗中央」不斷重演。

今年（2023）4月21日，行政院宣布基隆地方發起的「護海公投」不屬於地方自治事項。行政院副院長鄭文燦接受媒體公開受訪指能源是全國性議題，無法進行地方公投；基隆市長謝國樑批執政黨好像暴力犯，不但做了不應該的事，還把被害人的嘴巴捂起來，市府將依法提行政訴願。「基隆護海公投」領銜提案人王醒之則於５月1２日正式提出行政訴願，

公民投票制度很早就成為歐美民主社會中，人民行使公民權的一種普遍的方式，已故的前民進黨立委蔡同榮從1990年致力推動《公投法》，因而被稱為「蔡公投」，歷經十多年努力，2003年台灣才完成《公投法》立法。

事實上，在《公投法》尚未立法，缺乏完善的執行規範和法律效力，台灣地方已經舉辦過多次的公民投票，且都是涉及環保議題。

從反五輕到反拜耳　公投運動都因環保意識覺醒
後勁反五輕運動是台灣第一次發起的公民投票案。1987年中油公司要在高雄煉油總廠興建第五輕油裂解廠，緊鄰煉油廠、長期受煉油廠污染荼毒的後勁地區民眾發起抗爭，在政府同意下舉辦公民投票，投票率為66.4%，「堅決反對」者有60.8%，然該公投案結果並未對興建五輕的既定政策造成影響。



即使沒有法律效力，也有推動公投促使政策轉彎的案例。1994年德國拜耳公司計畫在台中港區設廠，生產甲苯二異氰酸酯（TDI），行政院核定為重大經濟建設投資計畫，但TDI在國外動物實驗證實有致癌性，地方組成「反拜耳設廠行動聯盟」，在表態反拜耳的時任民進黨籍台中縣長廖永來當選後，推動地方性公投前夕，拜耳即先宣布終止來台設資設廠計畫。

在《公投法》立法前，推動最多的地方性公投則是與核四廠有關。1994年5月22日，貢寮鄉公所在台北縣政府支持下，舉辦核四興建案的公民投票。這是台灣史上首次由地方政府舉辦公民投票，投票率58%，投票結果不同意興建核四者高達96%，但中央政府認為公投沒有法源依據。





1994年11月，台灣環保聯盟發起的台北縣核四公投合併罷免擁核立委運動，是台灣第一次整個縣市地方投票，但除了貢寮鄉與鄰近瑞芳、平溪、雙溪鄉，以及三重市外，投票率皆不高，總投票率僅18%。1996年3月23日，時任台北市長陳水扁也推動北市核四公投綁總統大選舉行，但相較總統投票率約80%，公投投票率僅58％，其中反核佔54％。

民進黨在野時　公投及反核四同為神主牌
因此，在民進黨中央執政前，被外界認為有三大神主牌，除了台獨，另兩個就是「公投」及「反核四」。

2003年《公投法》三讀通過至今，全台僅舉辦過6次地方性公投，除了依《離島建設條例》在澎湖（2次）、連江及金門縣共舉辦4次博弈公投，本島只有2008年高雄舉辦的降低班級人數公投案，以及2021年的新竹市喝好水公投，前者投票率僅約5%未過門檻，後者則是過關，與連江縣博弈公投為唯二通過的地方性公投。



這次基隆發起的地方性護海公投，起因於台電規劃將基隆協和電廠由現在的燃油發電機組改變為天然氣機組，要在協和火力發電廠外海「填海造陸」興建第四天然氣接收站（簡稱四接），設置天然氣儲槽與接收碼頭。基隆民間團體「守護外木山行動小組」憂心填海造陸對海底生態的破壞，特別是外木山海岸有難得7萬多株珊瑚的生態系，同時擔心突堤效應會毀滅基隆的天然海岸線，2022年6月發起「護海公投」。

原本公投主文是「您是否同意基隆市政府應拒絕協和電廠（含其附屬設施第四天然氣接收站）於基隆市的海岸及海域填海造地？」，當時的基隆市長林右昌依《公投法》第26條第3項「報請行政院認定」，去年（2022）12月內政部認定該公投「非屬地方自治事項」。

不過，基隆市長謝國樑上任後，公投發起方重提補正，改為「您是否同意基隆市政府應拒絕協和電廠（含其附屬設施第四天然氣接收站）於『基隆市水產動植物保育區』填海造地？」，基隆市府認定「屬地方自治事項」，行政院則於今年4月21日撤銷基隆市政府的審查決定，認為依《電業法》規定，電業之擴建屬中央主管機關權限，及基隆國際商港港區範圍及海洋漁業均屬由中央立法並執行，非屬地方自治事項。

能源議題認定全國議題　反核四及護海公投都被撤銷
事實上，這並非是首次行政院撤銷地方性公投，2013年民進黨在野時就曾計劃推動第四次的反核四公投，當時由前副總統呂秀蓮領銜提出的「您是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填燃料棒試運轉」的地方公投，雖然經過新北市議會通過，卻被行政院以核能電廠事宜是為「中央專管事項」，並非地方性自治事項而撤銷。

呂秀蓮曾委任高涌誠等律師提起行政訴訟，以《憲法》第15條「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」，新北市民當然可以透過公投，行使正當防衛權，力爭地方公投的正當性，但法院認為依《核子反應器設施管制法》第6條第1項，台電公司核四廠興建完成後，非經主管機關即行政院原子能委員會審核其終期安全分析報告及系統功能試驗合格，不得裝填核子燃料，認為裝填核燃料棒由中央的原能會主管，判決其敗訴。



護海公投爭議包括究竟是否涉及全國一致的能源議題，及「基隆市水產動植物繁殖保育區」究竟主管機關是誰，各方意見不同。

行政院認為，我國《憲法》第107條規定，「電政」是屬全國性事務，故是由中央立法並執行之事項。

「守護外木山行動小組」成員、蠻野心足生態協會專職律師蔡雅瀅則強調，「推動護海公投的最大公約數是不填海造陸」，與過去推動全國性公投的珍愛藻礁公投案不同的是，藻礁案訴求是明確要求第三天然氣機收站遷離大潭藻礁保護區，護海公投案沒有說協和電廠不能開發，而是不能填海造陸影響生態，若能在這前提蓋接收站也不會擋，更重要是希望藉此公投促使思考協和電廠轉型成再生能源電廠等可行性。

不過，環保署前副署長、環境律師詹順貴認為，僅憑基隆外木山鄰近海域已經公告為「基隆市水產動植物繁殖保育區」，以此保育區管理計畫的管理機關是基隆市政府而認定屬地方自治事項，如此推導明顯過度簡化。

詹順貴表示，有關「水產動植物繁殖保育區」的設置權限，依《漁業法》第45條第2項規定，在直轄市，是由直轄市主管機關核定；在縣市，則是由主管機關提具該保育區的管理計畫書，報請中央主管機關核定，核定後再由縣市政府公告，基隆市府想劃設「水產動植物繁殖保育區」與所擬定的管理計畫書，核定權責都在中央的農委會。

詹順貴認為，謝國樑接任市長後，幾次在媒體上的發言顯然也認同此一公投提案意旨，那麼做為市長的他，只要直接表明基隆市政府拒絕四接在該處填海造地，豈非已達到此一公投目的？何須再讓提案人募集人力、物力進行第2階段連署，再讓基隆市選委會花錢舉辦發表會或辯論會與公投，如此勞民傷財？

蔡雅瀅則是反駁，《漁業法》第45條第3項明定：「保育區之管理，應由管轄該保育區之直轄市或縣（市）主管機關負責」，可知保育區之管理屬地方自治事項。現任中選會主委李進勇在1999年任職基隆市長時，依《漁業法》44條及第45條劃設「基隆市水產動植物保育區」，限制事項規定：「(一)凡於所公告保育區範圍內，不得…進行破壞水產動植物棲息地環境之行為；(二)如須於保育區內投放或去除水產生物繁殖上所需之保護物…需申請經本府書面同意後，始可為之」。



政治人物承諾不可信　民團堅推護海公投
蔡雅瀅說，這也是為什麼台電協和電廠更新改建計畫預計於「基隆市水產動植物繁殖保育區」填海造地時，曾行文基隆市政府請求同意的原因，且2020年內政部長林右昌任職基隆市長時，就台電請求函覆「原則同意」，這不就是決定權在地方政府？基隆市民自有權發起公投，要求基隆市政府「拒絕填海造地」。

「政治人物的承諾不可信，前桃園市長鄭文燦在民進黨中央執政前也說要保護藻礁，但後來劃設大潭藻礁保護區的承諾卻跳票。」蔡雅瀅很直白地說，政治人物的承諾都是空口白話，不能相信，萬一基隆地方又跟中央執政是同一個政黨，擔心就不保護海洋生態。因此光是要求謝國樑還不夠，必須有民意展現，「這是一種真正尊重在地意見的公民行動，說公投太過政治，完全是一種反民主的思維，背棄過去推動公投彌補矯正行政缺失的意志！」

事實上，不只是基隆的護海公投，還有很多可能涉及到究竟是全國性公投或地方性公投很難界定的情況。

以2021年過關的新竹市喝好水公投案為例，由於水權分配的權是在中央的經濟部水利署，要求污染管制型包括工業廢水、醫療廢水等以專管回收，又涉及到中央的科學園區、農田水利署、環保署等單位。



該案領銜人、台灣乾淨水行動聯盟理事長彭桂枝指出，台灣政府的中央及地方事權劃分並不那麼清楚，因此在針對提案希望新竹市政府設置的《廢污水管理自治條例》，明定「工業廢水、醫療廢水及其他事業廢水和污水，應以專管回收，不可排入飲用水取水口或灌溉水取水口上游」前，有先釐清中央有無法規能處理相關建議，釐清事權歸屬「水權分配屬於中央管轄，但污染部分受地方政府管轄權限」。

台灣公民參與協會理事何宗勳認為，新竹市喝好水公投案的成功激勵了基隆推動地方性公投，卻因為四接牽涉到究竟是中央或地方職權引發爭議，但這何嘗不是件好事，為何不就此好好討論公投的權責劃分，在社會形成共識，究竟哪種議題適合全國舉辦、哪些適合地方。

全國公投恐淪藍綠對決　憂心議題反失焦
彭桂枝說，曾與瑞士國際團體交流，瑞士至今已有600多個公投，蓄積公民思考能力，不管是前端發動的公民團體或反發動的政府，討論過程都是很好公民教育，但是太激化，很快就決定「是」或「不是」並不好。

就協和電廠的四接是否該填海造陸的議題，彭桂枝認為放在地方性公投較適合，避免出現像三接藻礁公投最後變成藍綠激化，很難形成公民自主力量，而是讓在地基隆人好好想想，就算沒過，也可以好好深思涉及的海洋保育等議題。

珍愛藻礁公投發起人潘忠政直言，一旦形成藍綠對決，公投都很難通過，他非常感慨民進黨掌握權力後，沒辦法回到當初推動公投的民主自由價值初心，護海公投案就直接以威權獨裁方式fire掉基本人權，跟當初大家反對的獨裁國民黨有何不同？如果執政黨不能敞開心懷讓人民自己決定，以後公投要成功推動都很難。



何宗勳認為，執政黨如果對公投敬而遠之，若有一天會變成在野黨，可能要為在執政時把公投關進鳥籠，付出相對代價，但這就是民主的過程，必須這樣一點一滴的學習與反省。

雖然認為四接公投過於投機、兒戲，詹順貴也認為三接、四接與五接連續在環評上出現高度爭議，顯見拍板於馬政府時期的方案，在選址上都有嚴重問題。蔡政府上任後，並未責成經濟部逐案重新檢討適宜性，如今必須概括承擔方案不當所可能累積的民怨。

不只是四接爭議，詹順貴認為，台電五接與中油台中接收站（二接）地點幾乎重疊，接收量又不大，環評卻因位在白海豚重要棲息環境範圍內而且會阻斷其洄游路徑的生態問題，已經卡關多年，何不直接放棄以舒緩接收站的惡名？

台灣歷年公民投票議題，多數都直接或間接涉及環境保護問題，從三接到四接爭議，究竟能源政策與環境政策的決策出了什麼問題，使得民眾非得要一再以公民投票表達訴求？