【深度報導】免費不是終點，制度才是　日韓營養午餐如何給台灣上一課

台灣政壇掀起一股「免費午餐」風，但為「免費」喝采時，是否看見了背後的隱憂？8成學生覺得吃不飽，廚餘桶裡卻堆滿了剩下的食物，顯示「免費」與「美味、健康」間存在巨大斷層，對照日韓行之有年、有法律支撐的制度，更凸顯台灣目前「只談免費、缺乏完善配套制度」的盲點。

學餐名家與營養教師　日韓背後的專業體系

在Netflix韓國實境節目《黑白大廚》中，被稱為「學餐名家」的李美英，不是名店主廚，也沒有耀眼頭銜，而是在慶尚南道梁山市下北小學服務了15年的學校廚師，她記住孩子們的口味，用心對待每一道菜，展現學校午餐不僅是填飽肚子，更是情感的傳遞。評審跟許多觀眾被她對孩子口味的細膩觀察、對營養均衡的堅持所感動，驚訝於一位「學校廚師」竟能煮出如此有溫度的料理。

同樣引發關注的，還有來自日本的營養師松丸獎。被媒體稱為「日本最帥的學校午餐營養師」，不僅是2016年日劇《女王的營養午餐》的顧問，也長年站在第一線，為東京的小學生設計每日菜單，甚至走進教室，教孩子認識食材、理解飲食背後的文化，松丸獎曾說：「我的責任就是透過飲食教育改善孩子偏食的情形，讓他們體會吃的喜悅。」





乍看之下，李美英與松丸獎只是兩位「特別用心」的餐飲工作者，但若深入追問，他們的出現其實並非偶然，而是來自日、韓數十年來，將學校午餐視為「公共政策」與「教育現場」所培育出的制度性成果。大享食育協會秘書長黃嘉琳指出，「他們之所以能煮出像家人一樣的味道，是因為他們本來就是學校的一份子」，韓國、日本的制度設計，讓營養午餐不只是「外包勞力」，而是「教育現場的穩定成員。」

免費背後的代價：水果減少、加工食品增加

今年，台灣的地方首長們爭相將營養午餐作為「施政亮點」，這些看似福音的政策，卻在專家或一線從業人員眼裡充滿隱憂。

台灣綠黨共同召集人甘崇緯，以一位雙寶爸身分提出沉重呼籲。他指出，當家長追求的是孩子能吃得健康安心、希望能有有機食材、拒絕加工食品時，政府卻高舉「免費」大旗，不講配套、不談品質，「結果就是為了壓低成本，犧牲食品安全與孩子的健康。」

甘崇緯觀察到，在一些早已實施營養午餐免費的縣市已有警訊：水果與優酪乳變少了，加工食品變多了，為了下飯而出現重油重鹹的烹調，甚至菜餚中出現異物的頻率也增加了。「羊毛出在羊身上！」甘崇緯直言，「用低成本硬撐『全面免費』，我們到底要怎麼同時做到營養均衡？如果不先把制度做起來，最後只會變成各縣市一起往下比爛。」



廚餘滿桶的真相　孩子與午餐的距離

政府花了錢，家長省了錢，但孩子真的吃得開心嗎？兒福聯盟的「2023台灣兒少營養午餐調查報告」給出殘酷答案。調查顯示，高達80.6% 的國中生表示有「吃不飽」的經驗。奇怪的是，吃不飽並非因為供應量不足，而是因為「不想吃」。數據指出，整體而言只有不到3成的菜色被全部吃光，剩下最多的是蔬菜，高達65.4%的班級剩下四分之一至半桶以上；主食類也有56%剩下大量廚餘。

為什麼孩子寧願餓肚子，也不願吃午餐？學生們的心聲很直接：74.8%說有他不喜歡的菜色，60.1%說有他不喜歡的味道，41.7%認為口感不好。吃不飽有近4成孩子選擇吃零食、喝飲料果腹。





這背後指向的是台灣特有的「桶餐文化」，與日韓極高比例的「自設廚房」（校內烹調）不同，台灣許多都會區學校依賴校外的大型團膳工廠供應。為了供應成千上萬的餐點，並配合運送時間，午餐通常在上午10點左右就必須煮好，並保存在70度以上以避免細菌孳生。

這意味著，當孩子中午12點開飯時，他們吃的是已經在高溫中「悶」了兩個小時以上的食物。這導致肉類皮肉分離、青菜濕濕爛爛變黃。這種物理上的口感崩壞，是再好的廚師也難以克服的距離障礙。兒盟調查也顯示，吃外訂桶餐的學生，給予午餐的評分顯著低於學校自設廚房的學生。

這也導致台灣廚餘量一直居高不下的原因，以全台每日校園廚餘總量約300至500噸計算，每人每天約產生150至 200公克廚餘量，相比韓國學生每餐平均產生36克至45克的廚餘，差距甚大。



沒有專法的午餐　誰在負責孩子的營養？

日本與韓國早在1954、1981年即分別制定《學校給食法》及《學校供餐法》，並在10多年前大幅修訂法令；日本的立法核心是「食育」是教育的一環；韓國將營養午餐視為「普遍性福利」與「身土不二」；兩國專法都明定人員配置、食材規範、管理機制、衛生安全及以及政府的財政責任等事項。

反觀台灣至今仍未有一部專門的學校午餐專法，僅有《學校衛生法》23條規定學校供應膳食者，應依據中央所定食物內容及營養基準，及優先採用在地優良農業產品，禁止使用含基因改造生鮮食材及其初級加工品。

台灣法規僅要求40班以上學校需置營養師的情況下，等於不到2成的學校有營養師。黃嘉琳說，日、韓將學校營養專業人員視為「營養教師」，需修習教育學分、取得資格，負責菜單設計與食農教育，對比台灣一直缺乏專法，常由非專業人員如體育老師、代課老師、行政人員兼管午餐業務，營養師僅被視為一般職員，缺乏教育職能與專業地位。



把孩子健康放回政策核心　

黃嘉琳說，因無專法規範，同一縣市或跨縣市間，因學校是否有自設廚房，導致收費標準與供餐規格不一致，缺乏統一的國民營養基準，為了壓低成本或討好學生口感，出現過多油炸、再製品，導致「營養午餐不營養」的現象，甚至出現選舉支票化亂象，政治人物常以「加菜」，如每餐大雞腿、雙主菜作為選舉口號，卻忽略了食材來源，可能使用廉價進口肉品而非在地食材與營養均衡。

另外還衍生衛生及環境問題。黃嘉琳指有些學校缺乏洗滌設備，學生需將油膩餐具帶回家洗；廚餘處理因養豬廚餘限制的政策改變，更成為學校燙手山芋，顯示出缺乏整體規劃的弊病。

中華民國營養師公會全國聯合會等民間團體多年來倡議立專法，將飲食教育納入校園正式教育責任，並建立行政院層級跨部會推動機制與永續政策鏈，整合教育、衛福、農業與地方政府，從在地食材選用、菜單設計、惜食教育及專業人才培育，形塑完整且永續的學校午餐政策體系。

黃嘉琳說，雖然民間與跨黨派立委自上一屆即提出多個版本的草案，但教育部提出的版本一直卡在行政院，導致立法進度延宕。主要爭議在經費歸屬卡關在「錢由誰出」與「人由誰聘」，中央與地方對於營養師人事費、廚工薪資、食材成本的負擔比例喬不攏。



營養師公會全聯會理事長黃孟娟強調，「我們要的不只是『有吃到午餐』，而是『吃得健康、學會選擇、長出未來』。」現在應該把制度建立起來，把孩子健康放回政策核心的關鍵時刻。

「免費不是政策終點，制度才是。」中華民國餐盒同業公會理事長陳明信說，如果沒有專法作為基礎，免費只會變成一個政治口號，卻無法確保孩子長期吃到安全、穩定、營養、被好好設計的一餐，「孩子的午餐，不能因為孩子就讀學校所在縣市，不該看誰運氣好。這一餐，值得一部真正撐得住的法律。」

韓國免費模式：食育、農業與環境的三贏

韓國全面實施免費營養午餐已有10多年歷史，除了幾乎每所學校皆設有自有廚房，不只有營養教師，每校有1名廚師及3至4名廚工。另外還成立「學校食材支援中心」，由地方政府主導，直接連結在地小農，統一檢驗、配送，落實親環境與食安把關。



黃嘉琳說，韓國免費營養午餐制度是經過數十年的激盪討論，是由民間組織與家長團體由下而上發動，甚至經歷過公投、地方首長為政策下台等政治效應，從京畿道、首爾逐漸擴散至全國，現已涵蓋幼兒園至高中。

黃嘉琳指出，韓國免費營養午餐成功經驗是與環境、農業的結合，核心不只在於「營養午餐免費」，而是與「親環境（環境友善）」的在地農業政策綁定，透過午餐政策照顧農民利益（使用在地食材）、保護土地環境，並傳承飲食文化，創造多贏策略。

也因為這項由下而上發起的「全國性福利」，許多地區都有設置民間營養午餐家長委員會，家長有權進入廚房參觀（需預約），透明度極高，學校每日早晨食材進貨時，輪值家長志工參與驗收（檢查溫度、外觀、產地標籤），並透過APP公開當日午餐照片。

韓國面對通膨有動態機制　日本免費不是無限

營養午餐的免費政策，最讓人擔心的是，一旦由政府買單，午餐價格往往會被「凍漲」。當物價與食材成本連年上漲，但政府預算編列卻趕不上通膨時，團膳業者為了生存只能降低食材品質。

韓國制度最值得台灣借鏡的，在於其應對物價波動的「動態預算機制」。在韓國，午餐預算並非死水。每年道教育廳與地方政府會召開協商會議，根據「消費者物價指數」與農產品價格波動，決定下一年度的餐費單價。遇到突發性的食材暴漲，例如牛奶或豬肉價格飆升，地方議會甚至會通過「追加更正預算」，緊急挹注資金給學校，確保孩子盤中的食物不縮水。



此外，韓國嚴格區分「食品費」與「營運費」。政府會額外保障食品費的比例，若廚工薪資上漲，政府會編列預算補足人事費，嚴格禁止挪用買菜錢去付薪水。

日本預計於今年（2026）4月實施公立小學午餐費無償化。日本政府的設計相當細緻，中央政府將新設補助金，以每名學童每月5200日圓為基準，並保留隨物價上漲調整的空間。5200日圓是針對完全供餐（包含主食、配菜與牛奶）的食材費，是實際調查令和5年（2023）平均午餐費約4700日圓，並考量近年物價上漲趨勢後所設定，但若實際午餐費用高於此基準，超出部分可依《學校給食法》規定，仍由家長負擔。



地方可以先做什麼？　透明、盤點、跨局處合作

在專法制定前，黃嘉琳呼籲地方政府推動免費營養午餐先建立「費用結構透明化」、「人力與需求盤點」及「跨局處整合」。

地方政府應揭露午餐費用的結構，區分「食材費」與「人事／運送／燃油費」，避免讓業者自行吸收通膨與人事成本，導致食材品質下降；盤點轄內學校的營養師與廚工人力是否充足？薪資是否合理？並調查學生真實用餐需求如用餐時間長度、餐具清洗問題；營養午餐不只是教育局的事，應結合農業局（在地食材）、衛生局（食安）共同協作。

台灣的免費營養午餐政策，不能只停留在「幫家長付錢」的層次，免費盛宴不能淪為一場品質逐底競爭的政治秀，否則犧牲的將是下一代的健康與飲食教育，必須把制度建立起來，把孩子的健康及環境友善放回政策核心，建立真正撐得住的法律。