顧爾德專欄：從政府工作報告看中國2026經濟枯榮

中國每年三月的「兩會」政治大戲行禮如儀上演，而國務院總理所做的《政府工作報告》是其中含金量較高的政策指標。《政府工作報告》多是以經濟、民生為重點，今年又是中國「第十五個五年規畫」（十五五規劃，2026-2030）開局之年，這份報告也替未來五年經濟發展確立調子。

從高成長到重質　見25年經濟變遷

從二十一世紀以來《政府工作》中的經濟「主旋律」，可以看出中國四分之一世紀以來經濟的變遷。剛進入世紀初的胡溫時代，正是中國經濟高速成長、最為輝煌的時期，總理溫家寶的《政府工作報告》主調就是「保增長」、「保8」，在經濟快速成長的同時，中央政府也注意到農業與非農業部門的成長鴻溝、城鎮與鄉村貧富差距擴大，因此「三農問題」也是每年報告關切所在。

經過快速成長十年後，中國倚重出口、投資做為GDP成長動力的發展模式已出現問題，所以在李克強擔任總理時期的報告會提到結構性改革，例如「供給側改革」、「去槓桿」等。即使如此，也無法真正扭轉過度強調外貿與投資的「中國模式」。

近五、六年來，在習近平主導下，提出了重視內需市場的「雙循環」，以及「新質生產力」這種重質甚於重量的投資模式。而在美中經濟全面開戰後，經濟議題已經和國家安全掛勾，因此2024年李強政府工作報告開始出現「高品質發展和高水平安全」並列的提法；今年政府工作報告依然用這個提法，強調科技自立自強以支撐高質量發展。



推綠能展露決心　能源仍仰賴石化

今年的《政府工作報告》中有關「十五五」規劃部分，李強提出一些綱領性目標，包括：全社會研發經費投入年均成長7%以上；單位GDP二氧化碳排放五年累計下降17%；數位經濟核心產業佔GDP比重提升至12.5%；勞動年齡人口平均受教育年限提高到11.7年；人均預期壽命提升至80歲；糧食綜合生產能力達到7.25億噸以上；能源綜合生產能力達到58億噸標準煤。

這些數值整體代表著中國政府已承認經濟高速成長時代不再，想藉質變取代量變。其中值得注意的幾個指標包括：

一、二氧化碳排放（生產1單位GDP所排放的碳）下降17%，雖然比「十四五」的18%略低1個百分點，但考量降排難度是愈來愈高，這個目標算是高標準，也代表著鋼鐵、建材、有色金屬、化工等四支「大煙囪」將面臨更嚴格的碳配額限制，無法轉型的小廠會加速淘汰；相對的，碳交易市場規模會擴大，「碳」將成為企業考量的一項重要成本；此外，中國政府也藉這個目標設定宣示推動新質生產力的決心。

二、雖然宣示大幅降碳排，但另一個指標「能源綜合生產能力達到58億噸標準煤」（「標準煤」和「石油當量」都是能源單位），卻又表明中國能源消耗量會持續增加，目前中國能源消費約為55億噸標準煤。這也暗示著中國現在雖然大力推動綠色能源，但要維持這麼大能源消耗量，主要還得依賴化石能源。



35年最保守GDP　務實路線受好評

李強的《政府工作報告》中提到幾個2026年經濟指標的重要數字：GDP成長率4.5–5%，消費者物價指數（CPI）成長率約2%；新增城鎮就業1200萬、城鎮調查失業率設定為5.5%；財政赤字率約4%。

其中，GDP成長率4.5–5%是1991年以來最保守的年度經濟成長目標。這個「務實」目標卻被各界給予好評，認為中國不像過去幾年堅持要「保五」，容忍經濟成長放緩，重質不重量讓改革有更大空間。

財政赤字率新高　靠債務置換續命

至於財政赤字率4%，這是個歷史新高，較去年增加了2,300億人民幣。一般公共預算支出也是有史以來首次突破30兆人民幣。這個大膽目標代表在地方政府財政空虛的情況下，中央政府要擔負起更大的財政責任。相對中央政府擴大運用赤字，地方政府的財政窟窿還是用「債務置換」方式處理，也就是長債換短債、新債抵舊債。

2026年預算報告顯示，2025年底地方政府顯性債務餘額已達54.82兆人民幣，其中包括用來置換隱性債務所發行的新債；2024年底中國人大已批准三年6兆人民幣的專項債務置換安排，也就是從2024到26年每年2兆元。估計2026年地方政府一般債與專項債上限還會繼續上升。雖然債務置換可說是一種拖時間的把戲，但從約十五年前地方融資平台接連爆雷後，中央政府就用這套換債手法在為地方財政延壽續命，也還是能拖到今天沒爆雷──只是多數地方政府已無自行造血創新的能力。



社福主義非選項　刺激消費也排除

CPI訂為2%也是很保守的目標。中國目前通縮問題嚴重，2025年全年CPI幾乎是0%，內需不振，居民消費只約佔GDP38%，相較之下，美國佔68%，台灣則約48.5%；消費信心不足讓「雙循環」只剩一支腳拖著經濟顛簸前行。中央政府已意識到問題嚴重，近年來也提出不少政策刺激消費。不過手段都還是很保守，停留在家電、汽車汰舊換新的補貼或融資等方式，今年《政府工作報告》亦如此。

中國政府還是不敢做大規模現金轉移支付或大幅提供社福保障，讓民眾無後顧之憂、有信心消費。其背後原因在於：一方面中共政權一向偏好藉投資來刺激經濟，不願把大筆預算花在刺激消費上頭；另一方面，習近平認為過度強調社會福利會讓人民好逸惡勞，他曾說過：「要完善公共服務政策制度體系。促進共同富裕，不能搞『福利主義』那一套。」

返鄉恐怕沒頭路　青年就業也受限

新增就業1200萬、失業率5.5%，這個目標和官方公布的2025年數字差距不大：新增城鎮就業1267萬、平均城鎮調查失業率5.2%。必須注意，這個數據只有統計城鎮常住人口、不包括農村，而且排除了自願性失業（沒有求職意願者），這部份包括佔很大比例大學畢業生都選擇準備考研究所或公職而不就業。此外，也不包括臨時、非正式工作者，例如送外賣、網路直接帶貨者，這些被稱為「靈活就業」的人口估計已達2.5億人。如果考量農村的隱藏性失業，以及許多三天打漁兩天曬網的靈活就業，那麼失業率就遠高於5.5%。

去年年底，中國農業農村部提出「防止形成規模性返鄉滯鄉」的說法引起各界關注。在農工二元經濟裡，農村一向是城市經濟出問題時吸納工業部門過剩勞動力的避風港，尤其是中國近三億農民工是來自農村。現在城鎮經濟不景氣，卻不讓下崗工人返鄉，難道要讓他們在城鎮造反？最可能的原因是：經過地方政府多年搞「土地財政」、變賣農地，現在農村恐怕沒有太多農地、農活可以吸納城鎮下崗工人，農民工若返鄉後長期無收入，恐怕又成為農村地帶社會動盪的地雷。



而在青年就業方面，據估計2026年畢業的大學生會來到史上高峰1270萬人，這個數字就相當於今年官方設定的新增就業人數1200萬人。據官方公布的16–24歲非在校青年失業率，2025年8月達18.9%，大約是整體失業率的三倍以上。大學畢業生會找的多是白領工作，過去房地產、網路相關工作、補教業曾經是吸納大量青年的行業，如今房地產泡沫已破，電商、補教在前幾年習近平大力「整頓」下已「收斂」許多，就業吸納力也大減。再加上來勢洶洶的AI大潮會取代許多白領工作，因此今年青年失業率不容樂觀。

住房公積金改制　低調管控盼止跌

另一個值得注意的問題是，過去幾年中國最大的危機房地產業，今年《政府工作報告》只用不到兩百字輕輕帶過。去年重點在於阻止房價崩盤以及業者再接連爆雷，今年則是定調為政府主導的雙軌制以及住房公積金改。「雙軌制」就是保障房（類似社會住宅）和商品房並行。住房公積金有點像台灣的勞退提撥，是強制職工與雇主都要提撥的儲蓄型住房基金。過去公積金主要用於民眾買房，現在改革方向是擴大到用於支付房租、以及租、買保障房。

報告對房地產「輕輕帶過」也代表著在中央政府眼中，房地產已不再是經濟火車頭、成長引擎，而變成一個要低調處理、謹慎管控的風險領域。由於房地產這個產業太大，硬著陸會衝擊太強，只能靠止跌、回穩來防止它風險擴大、造成系統性危機。

主打AI已見成果　電動車反陷危機

中國政府抱以期望的經濟火車頭當然就是習近平力推的「新質生產力」。而在今年《政府工作報告》提到不少相關產業，其中最值得注意的是具身智能（Embodied AI）、人工智能（AI）以及電動車（EV）。

「具身智能」具備物理實體互動與AI運算能力，中國最近被吹捧上天的人形機器人就是其中一個代表，只是人形機器人目前的宣傳價值遠高於經濟價值。AI則是中國政府目前投注大量資源想急起直追的領域，也獲得相當的成果；不過，在高階晶片還是被美國「卡脖子」。值得注意的是，這兩個領域的發展短期內都會進一步衝擊中國已經黯淡的就業市場，但長期而言卻是對中國老年化、低生育率社會的重要解方。



至於電動車則是中國近年來最有成就的「新質生產力」產業，中國電動車產業建立起了一個完備的上下游供應鏈，可以和電池、儲能、電網、稀土、太陽能串成一套。據估計2025年中國佔全球電動車產量約七成，不過中國電動車對外傾銷面臨各國抵制，而一灘死水的內需市場又無法支撐中國EV產業永續發展。就在兩會召開前夕，中國電動車龍頭比亞迪（BYD）公布了一個噩耗：2月銷售量較去年同期大跌41%，創下新冠疫情以來最大跌幅，而且是連續第6個月出現衰退。中國不少小型電動車商已不支倒地，若連龍頭BYD都撐不住，那麼這個新質生產力的標竿產業也就危機重重。

美中經濟大戰重擊中國經濟，但中國也在分散市場方面取得不錯成果。而在中國內部，新質生產力發展的確出現成效，但通縮危機未解、內需不振，中央集權主導經濟還未鬆綁，這些難題都橫在眼前。面對「十五五」開局之年，雖然不必像「中國崩潰」論者一味唱衰中國經濟，但必須謹慎看待中國面臨的種種嚴苛的內外挑戰。

作者為資深新聞工作者、專欄作家