一個煤都的蕭條　凸顯中國23兆美元地方債的危機

2021年，中國東北一個偏遠的煤都被迫展開前所未有的財政重整。它的艱難處境具體而微反映出中國其他負債累累的城市，似乎也將步其後塵。

鶴崗靠近俄羅斯邊境、擁有近百萬人口，在近18個月前成為眾所矚目的焦點時，負債高達其財政收入的兩倍多。這是自國務院於2016年出台「關於地方政府性債務風險應急處置預案的通知」以來，首次有市政府採取官方應急措施。

暖氣減供，罰單暴增

鶴崗居民現在感受到財政緊縮的衝擊。在最近訪問該市期間，當地人抱怨在嚴冬下的室內供暖不足，出租車司機稱被處以更多的交通罰款。公立學校教師擔心傳聞中的裁員，街道清潔工的薪資被拖欠了兩個月。



在該市最大的醫院外，一名穿著綠色手術服、戴著口罩的中年醫院工人說，她的雇主單方面更改她的工作合約，從政府經營的醫療機構改為第三方供應商，沒了假期、加班費等福利。自去年底以來，她每月1,600人民幣（約7,000台幣）的薪資，每個月都要拖欠10多天。

「我當然不高興了，」這位女士一邊說，一邊將一輛裝滿已拆開紙箱的輪椅推到室外回收點。 她說，什麼都那麼貴，她幾乎三餐都顧不上了。

705兆台幣的危機

鶴崗只是地方政府債務問題的冰山一角，這個問題讓投資者越來越緊張，可能在未來幾年拖累這個世界第二大經濟體。高盛集團估計，包括政府官方借貸以及地方政府融資平台和政策性銀行持有的債務在內，總額約為23兆美元（約705兆台幣）。

鑒於北京對這些債務的隱性擔保，中國地方政府違約的可能性相對較低，但較令人擔憂的是：地方政府將不得不痛苦地削減開支或停止投資能促進成長的項目，以繼續償還債務。中國國家主席習近平曾經表示，到2035年中國有望實現經濟總量翻一倍，同時要縮小貧富差距，後者是社會穩定的關鍵。

美國智庫MacroPolo經濟學家宋厚澤（Houze Song）說，許多城市將在幾年後變得像鶴崗一樣。他指出，中國人口老齡化和人口減少，意味著許多城市沒有勞動力來維持更快的經濟成長和稅收收入。

宋厚澤說，中央政府或許可以通過要求銀行對地方政府的債務進行展期來在短期內保持穩定。他補充說，如果不提供貸款延期，現實情況是超過三分之二的地方政府已無法按時還債。



在鶴崗所在的黑龍江省，債券投資者已經開始擔心相關的風險。該省七年期債券平均殖利率為3.53%，高出全國平均水準18.8個基點（0.188個百分點），位居前四高。

中國地方政府財政重整有以下兩種啟動狀況：市縣政府的利息支出超過當年一般公共預算支出的10%，或者是地方領導層認為有必要啟動。總部位於中國的粵開證券估計，2020年，17個地方政府的債務付息率超過7%以上，這意味著接近10%的紅線。這些城市主要分佈在遼寧和內蒙古等貧困省份。

中國地方政府的財政重整，與美國的公司債務重組或政府破產不同，中國的財政重整不意味債權人必須承擔損失。

其他城市的問題也很明顯。河南省擁有人口770萬的商丘市最近引發公眾關注，因資金匱乏幾乎不能提供其唯一的公車服務。據報導，上海等富裕城市的公務員面臨減薪。貴州省表示，在化解債務問題上需要幫助，向國務院發展研究中心尋求「可操作」的建議。

多年來，北京一直在推動地方政府遏制債務風險，尤其是「隱性」債務。財政部長劉昆和其他官員宣稱，地方財政狀況逐步向好，試圖緩解公眾的疑慮。

專門研究中國財政改革的史丹福大學政治學教授戴慕珍（Jean Oi）說，地方政府債務問題遍布全國。雖然富裕的沿海地區更有機會償還債務，也有更多資源可以利用，但像鶴崗這樣的欠發達地區，它們能做的事情將更加有限。

人口負增長，產業凋零的困境

該市人口在截至2020年的十年間減少16%，鶴崗市多年來一直面臨著煤炭行業收入減少和納稅人流失的問題。然後是疫情和北京整頓房地產市場的雙重打擊：就在賣地收入（地方政府的主要財源）銳減之際，還得執行嚴格的大規模檢測和隔離政策，財政負擔巨大。

2020年，鶴崗市稱因資金不足，無力償付55.7億元人民幣的債務本金與利息。根據官方數據和媒體報導，到2021年，該市的債務總額已攀升至近300億元人民幣，約是其一年財政總收入的230%。

到2022年，鶴岡市的債務總額已減少至財政收入的209%，但鶴岡掙扎的過程，顯示習近平與他的團隊，沒有簡單的辦法解決地方債問題。



主要來自納稅的該市總收入2022年上升9%，但那是因為煤價當年飆漲，很難繼續重演。而儘管資產出售以及罰款的收入預計可上升10%，這依舊只夠支應一小部分鶴岡的預算支出。該市2022年有一半的收入來自省政府捐輸，鶴岡2023年度的預算並未公布。

當地政府希望透過促進觀光，以及發展像是石墨採礦這樣的新興產業，降低對煤礦收入的倚賴。但是，儘管石墨是廣泛應用在電動車電池、鉛筆等多種產品的工業原料，石墨產值無法替代煤碳，總產值僅約是2020年煤炭業的六分之一。而儘管當局宣傳鶴岡是夏季避暑旅遊地，該地地處偏遠，冬季氣溫會降到攝氏零下20度，無法發展全年的旅遊事業。

在今年3月發表的工作報告中，鶴岡市長王興柱承認，新興產業無法強力支持經濟，而傳統產業急需升級與改造。不過他還是表達樂觀態度，表示已經試圖消減一些表外的隱性債務，並且順利度過償債高峰。



超低房價吸引躺平族

鶴岡的一個潛在吸引力是房價便宜，尤其對中國年輕一代的「躺平族」很有吸引力。鶴岡的房價是全中國最便宜的地方之一，這也是人口萎縮與供給過剩所造成的結果。



33歲的歌手迪亞說，他2年前從上海搬到鶴岡。他表示，上海是一個就算你一天24小時都在工作，也無法致富、負擔得起房價的地方。而他現在有辦法在鶴岡擁有三處房產，包括他目前的住家。他家是一間3樓樓梯公寓，使用面積50平方公尺（約15坪），總價4萬人民幣（約17.5萬台幣），大約是上海同樣面積房價的百分之一。

迪亞說：「我的同事、朋友和親戚聽到我要搬來鶴岡，全都在嘲笑我，因為他們覺得是遷居下流。但是在鶴岡，你不需要很多錢、很有野心，也能過得很好。對我來說這就像是個庇護所。」



而鶴岡當地的長期居民，則正在掙扎求生。

每天破曉，一群老年的煤炭工穿著破舊的軍服，拿著鏟子，在路邊等待是否能獲得鏟煤上卡車的零工。其中一名張女士說，情況好的話他一天可以賺到100人民幣（約436台幣），但是通常的狀況下，她一天能賺到10到20人民幣（約44到87台幣）就算是幸運了。66歲的張女士說：「我們沒有津貼，也沒有退休金。直到我的身體無法負荷工作之前，我都不會退休。」