檢察人事改革的下一哩路　檢審委員林達提8個建言

2022年初，在檢察界站有舉足輕重的檢察官陳瑞仁退休了，永遠洞悉利弊得知、站在改革尖端的他，在離開他一生摯愛的檢察官工作時，有感而發的表示：「我沒能完成的事，需要年輕的檢察官接手」，其中就包括檢察官的人事改革，他直指「為了爭取檢察官的司法屬性。我們檢察官內部的改革，尤其是人事改革，大家要平心靜氣，冷靜地進行長遠的規劃。改一半的改革，比沒有改革更為可怕。」



同樣也是改革派的台北地檢署檢察官林達，一直站在基層致力於檢察官的人事改革，尤其是與檢察官基層組織劍青檢改共同號召革除萬年二審的舊制度，今年當選檢審委員後，為了進一步的推進檢察改革，他拋磚引玉，從制度的演變放眼未來，提出的八個建議方案，提供大家思考，希望提供透過集體智慧，凝聚團結，由新部長領導建構更完善的人事制度。

以下為林達所提的建言

自從民國107年實施一二審輪調歷練制度，舊世代的「萬年二審」終告揮別，不正常的「油水分離」逐漸消融，開啟了一二審活水轉動的新時代。自那時起，一審主任都能正常調二審歷練，不用再汲汲營營計算「滿六」、「滿七」、「滿八」同期幾人，不用賭樂透看今年二審開缺幾人，更不用怕「過站不停」和同學「天人永隔」，那些奔走長官門庭、結成裙帶關係、黑函攻訐的人性扭曲也逐漸遠去。現在年輕檢察官可能沒聽過這些了，讓他們知道學長姐這樣實在很丟臉。

舊時代的人性扭曲現象消失了，但新制度卻被指「違反人性」。老一輩檢察官認為，舊制度讓一審檢察官彼此相互競爭，努力爭得「萬年二審」的酬賞，這是調動一審積極性的重要機制(至於當上萬年二審以後的積極性要另當別論)。可是新制度改成，新二審都要回任一審，「萬年二審」的酬賞消失了，檢察官都不積極了，這是「違反人性」，建議恢復舊制，或者第二次上二審就授予實任，藉此激勵士氣，重新回到「符合人性」的「正軌」。

殊不知舊制度能夠「符合人性」，前提要一二審人數差距不大，而那是孵化於40年前的舊時代產物了。回望部長和總長(20幾期)還青澀的年代，當年一審約400到700人，二審約80到120人，一二審人數的差距小，上二審正常，沒上二審是異常，競爭程度偏低，那代的檢察官40幾歲就可以當首長，此後即可一路轉戰於首長和司長之間，長字輩到退休，可以說是晉升相對輕鬆的黃金歲月。

可是，檢察體系人數會成長，人力結構會改變。僅僅從85年到92年這段期間，因應創設交互詰問及多次修法，司法官招生擴增，一年兩期、一期兩班皆發生兩次，這一階段一審人數快速增長，便已突破1,000人，二審則維持約150餘人，一二審絕對人數差距明顯擴大。由於一審人數快速增加，一審主任人數也增加，但二審很難增加，已不足以收納新增加的一審主任，競爭開始加劇。更慘的是，「萬年檢察長」不斷透過轉調行政職後再重新派任，重新計算6年任期無限加血，更延滯二審青壯難以派出而逐漸老化，群聚塞滿二審，導致二審新缺更難開出。

眼見一審主任愛將擠不上來，法務高層此階段只以四處挪缺、強行開缺應付，否則如何驅動「人性」？這導致原本約150人的二審，從98到103年間開始膨脹，依法務部統計數據，二審於103年竟增長到194人，達到史上最高。這個階段就是缺額劇烈變化的時期，而此時二審不合理的開缺、挪缺和膨脹，就是舊制度已經過時還在勉強硬撐的現象。這個過時的運作模式，早在103年就該開始研議變革，無奈法務高層毫無感知，老思維盤據，只知憑自己早年晉升的經驗規劃，只會繼續拿「二審實任」來引誘「驅動人性」，甚至操作競爭愈激烈愈好，因為更好控制，更多人來投效輸誠。殊不知一二審人數差距擴大的時空變化，加上「萬年二審」和「萬年檢察長」的盤踞和疊加，整個運作已經變質為「扭曲人性」的惡根，現在竟有人認為應該回到舊制才是「符合人性」，真是不知所以。這樣胡亂開缺，只圖滿足當年需求，根本就是頭過身過、債留後代的惡劣做法。

二審人數在103年暴增到史上最高，亂搞終究玩不下去。104年出現了反轉，接下來法務高層連四處挪缺、加掛開缺這招也使不上了。因為此時一審案件量不斷加重，已經發出怒吼，法務部迫於一審輿論壓力，自104年起逐漸減少二審人數，把人力還給一審。二審104年降至187人，105年降至181人，107年再降至173人(一審則維持在1,100人到1,200人)。可以想見，「萬年二審」和「萬年檢察長」還在，二審又要裁減，新缺根本擠不出來，104年以後，檢察人事運作基本上已經病入膏肓。
劍青檢改成立於106年6月10日(在劍潭青年活動中心)，雖說是搭上當年總統府司改國是會議的列車，但當時改革主軸有二，分別是：一審主任檢察官票選制度，以及一二審輪調歷練制度。前者雖是動了首長的人事權，但沒有動到檢察體系的根本，後者則是掀開了潘朵拉的盒子，直接掀了桌子。當年劍青檢改能夠號召革除萬年二審的舊制度，時空因素正是檢察人力結構必須改變了。

當時，大批基層檢察官指責高檢署太涼，引發二審學長劇烈反彈，一二審對峙劇激烈。我個人則是專注於人事結構的問題，對我來說，怪高檢很涼也無濟於事，制度就是這樣。我在6月10日會場上台簡短演說時，只有一頁投影片，背景是雪崩救災的圖片，我寫了「在檢察體系雪崩之前」8個字，說的就是這個，這也是我105年博士畢業論文「我國檢察機關組織改革之研究」的思考與結論之一。此後推動檢察長職涯六年任期、公開透明遴選制度、增加檢察輔佐人力等等諸多議程，都是我們努力的目標。這些策略目標旨在營造更有活力和公平的人事環境，但檢察組織人力結構(組織法和身分法)，以及刑事訴訟法(行為法)才是底層架構和制約邏輯。

107年邱太三部長和陳瑞仁檢察官共同推動了一二審輪調歷練制度，完成了近代檢察史上最艱難的改革。因為這觸及了一二審的人力結構規劃，訂下了大多數檢察官終究必須回歸一審的原則。這個原則的制約基礎在於，當前刑事訴訟法所給定的一二審任務劃分，以及從而給定了一二審各自人力的需求上限，以及領導首長職缺的稀缺性和有限性。這些制約基礎如果沒有辦法變動，我們就必須現實面對，並且塑造一個符合全體檢察官，尤其63期檢察官所能合理預期和接受的檢察環境。

回顧107年一二審輪調歷練新制的改革，如果那一年沒有做，這六年來會是甚麼情況呢？61、62期新進檢察官看到的場景會是甚麼呢？今天我們會有能量去完成改革嗎？就算有能量，改革的內容是否會有不同？很多老前輩批判「新制度違反人性」，卻罔顧坐令舊制度繼續運作的巨大傷害—操作愈發加劇的激烈競爭，形成更強烈的內鬥分裂，甚至引入外部的政治干預，一切只為授予少數菁英晉升天界的終極桂冠—我認為這才是「利用制度扭曲檢察官人性」。

當然107年的改革並不完美，新制固然革除了「扭曲人性」的弊病，但由於缺乏全面的配套，這六年來出現了許多現象。包括：一審填調二審人數減少、二審回任一審集中公訴、集中北檢、爭取外調、北檢資深化影響全國平調、二審更迭頻繁影響業務銜接等等。有些現象未必不好，例如一審不想上二審，這和院方一樣，只想在一審專心辦案，同為司法官的檢察官們也常感嘆可否像院方那樣簡單。但有些現象則可能導致檢方弱化，例如優秀人才願意承擔重任的積極性可能降低、一審主任離退、一審偵查太累導致外逃、公訴老化流動不足、檢察官職涯發展不明確等等。

法務高層只要認清檢察人力的底層架構和制約邏輯，就會知道107年的改革是正確而且及時，甚至是超前的。只可惜當年沒有針對三專生回任後職涯完整配套，導致領導幹部的培育系統發生斷裂。所以問題不在於新制本身讓檢察官失去積極性，而是新制缺乏配套才造成問題。改革方向沒有任何問題，問題是出在我們改得根本還不夠。這也正是我們呼籲新部長，應當啟動改革的下一哩路，讓人事制度所有配套更完善。

為了讓制度更完善，我們應當設定正確而清晰的目標。這裡的目標應當是：(一) 建立公正的領導人選拔培育機制，(二) 塑造有吸引力的檢察官職涯環境。前者是要能選拔出有志且幹練的檢察官擔任主任，再透過多元而系統性的歷練和考核，進一步拔擢擔任檢察長，而組織也具有篩選汰換不適任領導的機制。由於不是每一位檢察官都有志擔任首長，也未必有能力或威望擔任領導或主管，所以第二個目標是以多數檢察官終歸回任一審為預設，如何讓檢方成為法律人欣羨的職場，核心是讓一審偵查組成為具有吸引力的環境為首要目標。

最長遠根本的做法是調整人力結構，將檢察體系從原本一二審之間的層級關係，轉化為檢察官與輔佐人力之間的科層組織。以日本檢察體系為例，一審檢察官大約2,200人，一審檢察事務官等輔佐人力高達約7,000人，檢察官和輔佐人力之間的層級化和晉升關係明顯(從檢察事務官到副檢察官再到檢察官)，韓國每一位檢察官所配置的事務官(或調查官)等輔佐人力，也都遠高於台灣。

反觀台灣檢察一審約1,200人，輔佐人力只有1,600人(事務官和書記官)，層級化發生在一二審之間導致內鬥，歷任部長也只知道增加檢察官人數，忽略輔佐人力的配置，導致檢察官整體人數浮增，輔佐人力卻極為短缺，造成一大堆檢察官辦雞毛蒜皮案件，人人校長兼撞鐘，晉升職缺又不足應付獎勵。未來應該設定長遠目標，仿效日韓調整檢察體系人力結構，將層級化調整成為檢察官和檢察事務官、檢察官助理之間，讓一二審人數差距縮小。

在檢察體系輔佐人力和層級化組織還沒有達成長程目標以前，很多策略現在也應該開始做。為了進一步的推進檢察改革，我願拋磚引玉，提出以下建議方案，提供大家思考，透過集體智慧，凝聚團結，由新部長領導建構更完善的人事制度：

一、三專生得續任：
當二審因重要業務有延續之必要，倘因特定三專生回任可能影響業務推動時，高檢署檢察長得向檢審會建議，經檢審會審議通過並由部長圈選該三專生得予續任，但續任仍以三年為限，且續任人數不能超過當屆新二審缺額的三分之一。藉此避免往昔大量「萬年二審」累積堵塞之弊病，保持一審主任均可順利調二審歷練之活水轉動機制。昨天法務部也宣示此項政策，但卻少了名額的限制，也不需要檢審會的審查，這在未來可能會出現巨大的後遺症。因為二審機關總人數有限，所以三專生每年開缺名額是限定的，如果讓現任的續留，就會排擠掉當年一審主任調二審的名額，當然又會影響當年一審主任的新開缺額，最近各地檢署紛紛票選主任結束，最關心的就是今年有幾個主任缺額，這些是連動的。

法務部昨天公布三專生可以續留且延後遷調申請截止日期，其結果終究會影響到今年一審主任的缺額。如果三專生續留沒有名額上限，或者續留者非因業務需要竟被留任，甚至排擠當年度一審「滿八」主任導致落馬，都可能造成不公平的結果。所以一定要設定名額上限，確保一審主任調升二審歷練的高度活水轉動，並且仿照二專生模式還是送給檢審會做個把關，我相信檢審委員原則上會尊重高檢署的用人需求，但運作上還是保留一個讓全國基層檢察官可以反映意見和調節的渠道，也幫助部長把關，這將會是更安全穩健、公開透明和凝聚團結的做法。

二、續任三專生得外調：
新二審獲續任者，得從二審外調辦事；至於未任滿三年即提前回任者，為了制度公平起見，三年內仍限制外調辦事，這樣才能確保三專生能夠完整接受二審各項歷練。這也藉此增加高檢署提供更多歷練機會的吸引力，鼓勵更多三專生報名二審，以此充實二審所需人力，並且緩解目前北檢大量外調佔缺，因此阻塞全國檢察官平調的大問題。尤其，鼓勵三專生在二審認真表現才能獲得續留，或者獲得外調辦事的歷練機會，能更強化高檢署成為領導幹部的培育搖籃。

三、一審襄閱須具二審歷練：
為建立完善的領導人才培育機制，應該仿效日本一審設立副檢察長並由二審回任之人擔任的養成設計，現行一審9位襄閱未來均逐步改由具二審資歷者擔任；具體程序上，由各該一審檢察長推薦，他可以從全國檢察官中海選(不限當年回任者)，並經部長同意後任命之。藉此可以建立公平健康的一審襄閱選拔機制，避免一審內部不良派系鬥爭，並提供三專生回任後在全國各地檢署的真正歷練機會，皆能直接成為檢察長候選人，既可消弭當前集中回任北檢的弊病，又可增加一審直接派任檢察長的多元進用機會。此外，日本大都會地檢署特搜部主任亦須具二審資歷者才能擔當，台灣黑金組主任一職亦可仿效，這會是非常直接而有效的培育辦案型檢察長的重要機制。

四、一審偵查優先配置輔佐人力：
一審偵查組檢察官與助理配置人數目標1比1，因初期人數有限，以二審回任一審偵查之人，以及實際承擔較多指分專案之人為優先配置，這部分可以由法務部和高檢署訂出參考指引，由各地檢署首長和檢察官會議決定細節。俟未來一審偵查組達到助理配置目標1比1後，則再開放配置專屬檢察事務官予二審回任一審偵查者，俾輔佐資深檢察官一同輪值內外勤。藉此大幅強化一審偵查的資源與誘因，重新調整偵查及公訴之平衡，增加一審偵查的吸引力，使三專生回任也樂於待在一審偵查。

五、二專生逐漸縮減名額：
二專生經過六年的實驗，有利有弊，能否達到當初設定目標，大家應該已經可以明晰，所以建議逐步縮減名額(但還是可以保留幾位名額繼續調節)，並將名額讓給三專生，藉此擴增領導幹部的培育機會；為了強化中南部領導人才的培訓，高分檢名額則盡量保留給中南部的三專生，以鼓勵中南部一審主任報名三專生，讓全國各地的檢察官都有充足的歷練資源與機會。

六、檢察長兩階段派任：
為建立完善的領導人才培育機制，一審檢察長之派任分為「六都」及「六都以外」兩類，第一次派任者，派任及輪調地點為六都以外的地檢署，任期為3至4年，卸任後即回任二審並取得二審實任資格；第二次派任者，派任及輪調地點則為六都，其中「五都」之任期為2至3年，北檢檢察長則不受六年任期拘束，「六都」首長卸任後則取得二審主任的資格。藉此擴大機會拔擢更多具有領導力之檢察長，並促進檢察長之年輕化，且以此擴大補充二審實任員額並同步樹立檢察長職位之尊榮與誘因，以及避免三專生僅靠續任即可成為「萬年二審」的不公平弊病。

七、為因應愈發學術專業性的憲法法庭及大法庭辯論，三審得借調一定名額之學術性或專業性檢察官，或仿照兼任廉政署辦事模式，藉此強化檢方整體法律論述及統一追訴標準。借調程序可仿新二審模式，由總長向檢審會建議，經檢審會審議通過由部長同意，每次三年，並依實際需要得予續任。

八、一審主任縮短成為三年加三年：
這個議題多年前便曾討論，但我認為當年時機還未到，因為三專生的回任機制和配套還遠遠不足，一旦直接縮短主任任期，首當其衝便是立即產生大量的卸任主任，三專生缺額是否足夠，大量三專生回任後更難安排的種種問題。但現在環境比較成熟，倘若後端的檢察長派任可以更通暢快速，整體流動更順暢，則一審主任只要六年便可繼續前進歷練，對於檢察長與主管的整體年輕化會有幫助。

檢察長和一審主任是檢察領導的核心人員，三專生則是最重要的拔擢和培育環節，更是當前人事改革的核心議題。我們應當排除個人或期別的利益，從檢察體系的長遠未來思考，放下「人性」的想像，回歸「理性」的規劃。切不可以重蹈過往胡亂開缺，只圖滿足當年需求，頭過身過、債留後輩的惡劣做法。接下來這兩三年的人事改革至關重要，我個人謹此拋磚引玉，如果有更完善的、更周詳的建議案，期待大家提出討論，我也不會堅持己見，唯願全體檢察官運用集體智慧，一定會規畫出比院方更接地氣，更具彈性，更充滿願景的法律人職涯環境。

北檢林達
113年5月31日發表
(就任113年6月1日檢審委員前夕)