【農電衝突3-2】「兩個太陽」照耀的七股　抗議聲浪全台最大「至少清清白白」

台南七股當地人自嘲成為太陽能板之鄉，因為那裏有台灣最大的光電設置面積，卻因太陽光電發展的不公正轉型過程，致使七股漁村變貌所引發的爭議也最多，激起在地維護生態和生存權益的聲浪也是最大。七股的經驗與教訓，想要推動綠能發展區的政府學到什麼？

進入台61縣台南市七股段，兩側的波光粼粼卻好像在搞「一國兩制」呈現不同樣貌；西側魚塭的水面反射，偶而飛過的海鳥，保有原本的七股漁村的風貌；東側卻是到處布建的光電板，讓水面波光粼粼的景致變成玻璃光。

26歲的曾冠傑是七股文蛤養殖漁民，在屏東科技大學水產養殖系求學期間就到七股漁村實習，大學畢業後就在七股落地生根，在七股租了五甲魚塭地養殖文蛤，他撈起養殖池裡肥美碩大又發出黝黑光澤的文蛤，很自豪地問記者說「漂不漂亮？」

曾冠傑很「幸運」，因為2018年台南市政府承諾七股的台61線以西暫緩開發設置光電，他承租的魚塭位於西邊得以繼續養殖維持生計，但是誰能保證未來台61縣以西不會被光電「染指」嗎？





七股原本的漁業養殖面積廣達4500餘公頃為全台之冠，除了曾文溪，還有三股溪、樹林溪、七股溪、六成排水、大寮排水及遍佈於魚塭間的大小水路，構成一個極為完整的給、排水系統，是養殖漁業發展最主要的條件，七股文蛤養殖產量佔全台4成。

七股友善養殖得天獨厚　光電來都變了

因為不抽地下水，七股不像台灣其他養殖區，飽受嚴重地層下陷之苦。七股沿海土地資源保護協會理事長楊惠欽說，七股利用潮差換水，天然海水養殖環境卻比超限利用的土地更能因應氣候變遷，許多養殖戶願意走生產履歷並以友善養殖方式，走出一片天地，可是光電到來，養殖漁民失去土地，整個生產、生活都帶來巨大衝擊。

目前七股養殖戶約有8成都是承租戶，主因是1990年代財團想要開發「濱南工業區」，吸引大批投機者在七股收購漁塭，但隨著開發計畫中止，很多流失到外人的土地被套牢，可是這種承租模式，多年相安無事，卻隨著光電熱潮興起轉變。

原本政府推動的農電共生屢屢發生「假種田、真賣電」的搶糧爭議，農委會（農業部前身）2020年修改規定，禁止2公頃以下農地變更地目，政府轉將地面型光電重點轉向單一面積較大的魚塭，即漁電共生，也使七股原本被套牢的地主解套看到曙光。



楊惠欽說，2017年就有財團可能事先收到消息，已經來七股圈地，光是十份村的海埔新生地，半年就圈了200多公頃取得地主使用同意書，至今已有將近1200公頃土地完成光電備案，已佔七股全區的十分之一的土地面積，台61線以東地區魚塭更超過4成面積興建光電。

台南市光電容量一直是全台第一，根據台南市政府統計，七股更是所有行政區地面型光電備案容量高居首位，所佔比例超過4成之多。根據七股監督光電青年聯盟的訪查，業者已整合土地要做光電還有1500公頃，也就是若全部佈設，未來七股恐有五分之一土地都是光電板。

七股監督光電青年聯盟成員沈軒宇分析，七股並非因為養殖物種適合漁電共生，才出現許多光電案場，而是因為當地養殖環境特性，包括養殖租金低廉、大面積淺坪式養殖，及土地權屬組成多為外來地主持有等原因，形成有利光電迅速進入的地區，養殖漁民的權益卻受到衝擊。





承租漁民沒得選　鄰避效應是噩夢

雖然政府規定漁電共生須取得原養殖戶同意，並且規定要維持一定養殖量，但漁民其實沒有太多選擇空間。曾冠傑說：「塭主按照租賃契約走，沒有違法，你如果現在不同意，反正合約寫很清楚到何時截止，有可能會再租給你嗎？」、「原本一塊魚塭地租金是5萬，因為光電喊到30萬，即使有些塭主嘴巴不說要做光電，也會喊加租1萬，成本增加的壓力大，你要不要租？」

曾冠傑說，光電如果是集中在某個區域，或是在一個區域的邊邊角落設置，對養殖業的衝擊比較小，但只要是插在魚塭中央，其他仍在養殖的漁民也很難生存，因為生物最需要陽光，光若都被遮住了，有可能養得好嗎？「就像住進一間房子，中間卻插入幾根大柱子，是要怎麼生活？」

另一個引發在地反彈是鄰避效應，地球公民基金會議題部專員梁聖岳指出，光電案場興建過程，因為機具震動或重車路過，容易導致養殖漁群緊迫、生病甚至死亡，水質受到汙染，施工便道鋪設影響當地原有的排水線路，導致養殖環境變動。



雖然政府有要求漁電共生的光電業者，要維持7成產量，卻使得很多光電業者偏好引進自有的養殖團隊，梁聖岳感慨說，政府政策中的養殖為本，僅考慮到漁獲的生產，忽略了地方原有的產業網絡。

過量且缺乏規劃的光電政策，嚴重違反區域發展平衡及比例原則，去年（2022）11月超過200名七股居民，凌晨4點從七股出發北上到總統府及行政院抗議，提出「政府承諾台61線以西不開發光電」、「七股光電總量管制」、「設置跨部會治理平台」，其中，抗議後成立七股工作站，跨部會的單一窗口，處理居民反映的問題。

衝太快缺乏溝通　衝突後才檢討修正

過去光電申設程序幾乎沒有資訊公開與社會對話的機制，多數民眾直到光電施工前的說明會，才得知光電設置的消息，常常引發不滿的情緒。楊惠欽舉出，資訊揭露其實可以化解很多的衝突，很多問題是光電商對養殖戶不了解，養殖戶也對廠商不了解，在資訊揭露強化溝通，光電業者可以知道原來施工可以避開養殖戶高危險期，對養殖戶沒有影響劇烈的時候，而非只是覺得漁民是要脅、要錢。

楊惠欽認為，工作站設立後，漁民遇到臨地開發光電施工，可以透過平台整合政府資源，找到開發業者溝通協商，例如打基樁如何降低噪音等，試圖找到雙方可以接受的途徑。

沈軒宇也從七股地方經驗觀察到，養殖漁戶、地主及能源廠商的私人契約關係，可能存在權力及資源不對等的情形，因此或許需要第三方公權力介入及協調，並從中注意到地方上從反對到支持的多元利害關係者的存在。他認為，上位空間規劃應明確指出適合發展光電的區位，考量權益關係人樣態，建立配套機制，而非任由市場尋租覓地，炒作土地，對地方養殖產業鏈產生衝擊，影響漁村社區發展與漁村文化存續。

「七股光電雖然爭議那麼多，至少是很清白的！」楊惠欽點出風險揭露的重要性，七股對於光電爭議有很大的聲浪，不是代表一昧反對光電，而是希望所有問題都應攤開在「陽光下」來談，與很多地方看似沒有聲音，事實上卻是檯面下暗潮洶湧不同，在七股沒有出現類似學甲88槍擊案，這是七股長期以來積極做風險揭露，公民團體一起關注，讓政策面的問題被看到。

「當初推動設置光電的“功課〞沒有做好，上路後發現問題，應該思考如何把車子修好或是改變路徑。」楊惠欽指出，這不只是七股的問題，而是整個台灣所有地方要推動光電都應正視也要解決的課題，過去光電議題長期以來用欺騙及資訊不公開的方式，造成人民對公權力的不信任感，現在應該要正視面對，不要二分法造成對立，而是要看到問題、解決問題，讓風險降至最低，將影響減至最少。



生態是七股人的驕傲　如何永續應是「綠」能發展核心

對於光電建置發展，曾冠傑最憂心的是環境能否「永續」，最好的方式就是公民電廠概念，每個行政區域足夠自己使用，有多餘的電再發出去，大家不知道20年後，光電這個產業會是什麼樣的發展，如果未來光電業者倒閉，那些設施是要要誰來拆除？土質改變後還能作為農用嗎？誰要來收拾後果？

楊惠欽說：「這就是七股人對於光電設置缺乏一套完善治理會發出怒吼的原因，因為魚塭除了生產功能，還有生態環境、水源環境、微氣候調節功能、土地永續利用等功能。」

生態一直是七股人非常驕傲，也認為是未來七股發展很重要的方向，可是，中華民國野鳥學會的《2020台灣鳥類國家報告》指出，「雖然近年來黑面琵鷺的族群量明顯增加，但威脅並未消失。由於道路開發及太陽能光電場的設立，造成黑面琵鷺在台灣西南部的棲地逐漸喪失。」

台南市府雖然以台江國家公園管理處統計，黑面琵鷺來到七股的數量沒有減少，楊惠欽認為「這是在玩文字遊戲」，因為黑面琵鷺年增長率是增加，來七股濕地利用的黑面琵鷺，佔整個族群的比率是下降，生態課題的影響必須花更多心力重視及關注。

目前除了位於重要濕地外，設置太陽能光電設施不需要經過環評 ，這也是2020年，地球公民基金會等環團倡議「環境與社會檢核機制」的原因，雖然經濟部採納在「漁電共生」的地面型光電開發案，列出迴避區、關注減緩區、優先區，但是梁聖岳指出，只有原本就在環境敏感區的迴避區才有明確法規是不得開發，關注減緩區並沒有明確的保育規範，業者提出的因應對策，都還有待時間驗證。



楊惠欽說，環社檢核是讓問題被看見，政府要不要面對又是另一回事，像桃園曾設置全台首座浮座式光電埤塘，但是因為生態爭議及生態衝擊，桃園市政府寧願賠錢也決定喊停，但是在台南卻是一昧開綠燈，光電治理還是取決於地方政府有無理解生態跟環境共存的永續價值。

七股光電爭議所該好好思考的是，不可只注重再生能源設置量的擴張，也必須在各種制度設計中兼顧生態、社會，以及公民的各種參與及溝通，「永續」才是綠能發展的核心價值。

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