修《憲訴法》搞「國會至上」！ 大法官尤伯祥「萬言書」：不能坐視立法院擴權

憲法法庭昨（12/19）宣告立院藍白版的《憲訴法》修正條文違憲，大法官滿血復活。大法官尤伯祥更撰寫協同意見書，指3名退席大法官見解限於「循環論證」謬誤，痛批立院修法侵害大法官職權及司法獨立，想不修憲實質廢除大法官職掌的違憲審查制度，直指這是立院翻修《立法院職權行使法》後再次擴權，對民主憲政秩序造成的威脅更甚。「不能繼續束手坐視，大法官勇於擺脫桎梏行使職權，是唯一出路。」

尤伯祥提出這份鏗鏘有力的協同意見書，洋洋灑灑撰寫近萬字，左打退席大法官的《憲法》邏輯謬誤，右揭立法院的意圖擴權，許多司法界人士爭相上網拜讀，而這份協同意見書也有謝銘洋大法官、陳忠五大法官加入。


盤點3名大法官見解謬誤

蔡宗珍、楊惠欽及朱富美3名大法官主張，憲法法庭現有大法官，不足以達到《憲法訴訟法》第30條第2項的10 人評議及9人違憲宣告門檻（即日起違憲失效），無法合法組成憲法法庭，因而全程拒絕參與本案的審理及評決。

尤伯祥認為，「部分同仁」認為，大法官審查自身的評決門檻是否違憲時，也應該受到該門檻拘束，但這讓大法官陷入「循環論證」或「踐行違憲程序」的兩難困境。

他解釋，大法官職司守護《憲法》，行使職權時只應忠於《憲法》，審理案件時也應該以《憲法》為判斷的準繩，踐行程序也應合憲。如果《憲訴法》的規定牴觸《憲法》，適用時反而會導致審理程序違憲，大法官基於護憲職責，當然應該優先遵守司法院釋字第371號解釋意旨，不受牴觸《憲法》的《憲訴法》拘束。

在本案中，大法官如果用該項條款，作為審查是否合憲的程序規範，豈不是還沒有進行實體審理，就因為踐行的程序必須合憲而預設這項法律「合憲」？如此一來，將產生「循環論證」的嫌疑。而且，若依照違憲的條文評議，進而取得「違憲」的結論，踐行的程序豈不是也會違憲？因此，本判決否定這項程序規範後，就不會產生「組織不合法」的問題。



審查《憲訴法》等於其他法律

他解釋，大法官行使職權時應本於對《憲法》的忠誠義務，自己判斷相關《憲訴法》是否合憲並決定是否適用，不能逕行推定合憲而自願被拘束。否則，不但可能讓個案的審理程序違憲，立法院也可能藉著修訂《憲訴法》侵奪、架空大法官職權，獲得擺脫《憲法》拘束的機會，如此一來就會悖離《憲法》權力分立制衡原則。

他嚴肅指出，大法官的違憲審查權屬於司法權的一環，行使時應謹守客觀中立，審查前不該推定受審的法律是否合憲，一旦成為審查客體或對象，《憲訴法》和其他法律根本沒差別，不會因為這是大法官職權適用的法律，就享有「推定合憲」的特殊待遇。

他說，本判決在釐清大法官行使職權時是否一定要受《憲訴法》的拘束，指明立法院基於直接民意授權制定的《憲訴法》，如果不牴觸《憲法》，大法官必須尊重，不能一概不用，但若阻礙大法官行使職權，大法官當然不該受到拘束，以免《憲法》的最高法位階性落空。

尤伯祥下結論說，本庭部分同仁先推定《憲訴法》的評決、宣告違憲門檻規定「合憲」，進而主張現有大法官人數總額不足，不能審查《憲訴法》的評決門檻的見解，自然無法說服多數意見。


打臉「類推適用」迴避規定

他說，部分同仁堅持《憲訴法》的評決門檻，為了繞開限制，曾在本案評議以外的審查會中主張，政治部門沒辦法產生繼任人選，導致大法官缺了7個人達不到評決門檻，這是「自始存在」的規範漏洞，另外主張應該「類推適用」迴避規定（「出缺」7人比照迴避「達」7人的情形），進而推論出，如果現有8名大法官全體參與就可以達到評議門檻，只要四分之三（6人）的大法官同意，就達到宣告違憲門檻。

不過，尤伯祥打臉說，大法官的迴避規定明文規定「超過7人以上」，卻被強行解釋為「達到7人以上」，根本是肆意穿鑿，恣行扭曲文義。這種類推適用的說法，也繞不過10人的門檻規定，無濟於事。他說，如果想類推適這項規定降低評決門檻，不也是自願受到評決門檻的拘束嗎？他認為，大法官有優先遵守《憲法》的義務，即使想類推適用，前提也要法規範合憲，但《憲訴法》的迴避規定也有違憲情況，不可能作為大法官審查時的程序規範。

尤伯祥進一步提出，這些拒絕參與評議的同仁，也採取「法律保留說」見解，認為大法官行使職權的組織形式和裁判的門檻要求，除了《憲法》規定的部分，都應該由立法院制定法律才能行使。

但他解釋，大法官行使職權沒有「法律保留事項」問題，因為《憲法》是法律的最高規範，基於權力分立原則，設置大法官掌理法律的違憲審查以「制衡立法權」，同時保障大法官得以獨立、自主行使職權，不受立法權干預或妨礙。因此，規定司法院及大法官職權的《憲法》條文，都沒有「依法」行使職權等字眼。

《憲法》的子女變成反噬怪物

他認為，假設大法官得「依法」才能行使職權，一旦立法院怠於立法，就會產生「全面封鎖」大法官職權行使的效果，還可能藉立法干預或妨害大法官獨立行使職權的自主性。「形同由球員來決定能否裁判及何時吹哨子，悖離《憲法》設置大法官制衡立法權的目的。」因此，大法官的職權行使，絕非法律保留事項。

他主張，除了《憲法》增修條文第5條第4項規定，大法官應組成憲法法庭審理總統副總統彈劾及政黨違憲的解散事項之外，大法官其他的職權行使不會列入《憲法》保留事項。儘管立法院可在這個範圍內立法，但能不能行使立法權和是否屬於「法律保留事項」是兩碼子事，不能光憑可以制定法律，就推斷規範的事務屬於法律保留事項。

因此，即使立法者制定《憲訴法》或前身的《司法院大法官會議法》（大會法）、《司法院大法官審理法》（大審法），也不能推定大法官的職權來自於這些法律，必須「依法」才能行使。

況且，在1958年的《大會法》公布施行前，大法官就是依照1948年大法官會議第一次會議通過、司法院公布施行的《司法院大法官會議規則》審案，並做成司法院釋字第1號至第79號解釋，更加證明大法官不需要立法院制定法律，也能自主行使職權，不必用「法律保留說」自綁手腳。即便立法，大法官行使職權的自主性也不會消滅。

他另解釋，法律保留說的根源是《憲法》第82條規定，「司法院及各級法院之組織，以法律定之。」他認為，司法院的組織固然是《憲法》明定的法律保留事項，但立法院制定司法院組織相關法律時，仍應遵守權力分立，不得侵犯司法獨立或剝奪取代司法權的權力核心，否則會權力失衡。立法院在制定規範時，若牴觸權力分立原則，大法官應該不受拘束。「在《憲法》的高度俯視下，就可以輕易得知這是無效論證。」

他感嘆，「法律保留原則」理應是《憲法》的子女，不應長成反噬《憲法》的怪物。進一步來說，《憲法》不可能右手設置大法官制衡立法院，左手卻在《憲法》第82條授權立法院立法擺脫大法官制衡。

因此，規定於《憲法》第82條之法律保留事項，應嚴格限於司法院組織事項，不及於大法官職權行使。憲法法庭的評議和評決門檻，是大法官職權行使事項，根本不在《憲法》第82條的法律保留範圍內。


攻擊司法系統是起手式

尤伯祥喊話說，自由民主憲政秩序已面臨存亡危機，大法官責無旁貸，必須以現有總額審理本案並作成判決。

他在協同意見書中，以林肯（Abraham Lincoln ）和其政治對手道格拉斯（Stephen Arnold Douglas ）的奴隸存廢辯論為例，認為「隱藏在對立主張背後的，是民主與憲政之間始終存在的辯證關係。」

尤伯祥說，除非民選政府的統治權來自「被統治者」授權，否則被統治者不認可或未授權就進行統治的政府，不可能自願接受《憲法》的約束，沒有民主，就沒有憲政。另一方面，權力的天性是任性不願受拘束，即便是民選政府，也經常想擺脫《憲法》約束，若沒有一套有效的機制抑制民選政府掙脫《憲法》約束的衝動，即使是人民制定的《憲法》，也注定淪為「政治宣言」罷了。

歷史上，有志「專制」的野心家常在民主多數支持下掌權，卻用民主程序產生的法律，拆解《憲法》中的權力制衡系統，進而逐步「取消」民主。因此，不受《憲法》約束的民主，是專制乃至極權統治的溫床，往往迎來自殺的結局。

他說，民主國家的《憲法》通常會配備「違憲審查機制」，確保自己不被民主殺死，並防止民主自殺。這套機制一旦失靈，憲政秩序與民主都將危在旦夕。

他感嘆，從20世紀迄今的眾多民主倒退案例，可以觀察到，自由民主憲政秩序經常不是一夕消亡，而是「逐步崩解」。

他警告，大多數國家的《憲法》，是將違憲審查的任務交給司法權，在權力分立架構下，有心人去攻擊最弱勢、最沒有抵抗能力的司法系統，幾乎總是起手式。對於司法系統的攻擊，無論是來自行政權或立法權，都應該被認真看待為「已敲響憲政存亡的警鐘」。

他說，如果將大法官的職權行使，當成應該由國會決定的法律保留事項，就等同於「宣判違憲審查制度死刑」。從這個角度切入觀察，這次修法與立法院行使大法官人事同意權的脈絡，答案非常清楚，可以看出，「我們寶貴的憲政秩序，已因這次修法而陷入存亡危機。」


痛斥立法院「對準大法官」

他解釋，前司法院長許宗力等7名大法官於2024年10月31日卸任，總統於同年8月30日足額提名7人，但立法院行使同意權之前，就先在12/20三讀通過高過大法官總額8人的10人評議門檻、9人違憲宣告評決門檻等規定，再於12/24投票否決大法官被提名人。

然而，《憲訴法》新規定於今（2025）年1/23公布後，總統再於3/21足額提名繼任人選，立法院直到7/25才行使同意權並再度否決。

他認為，立法院明知大法官現有總額為8人，卻先修法設定高於8人的門檻，然後兩度否決大法官人事案，將大法官的現有總額「凍結」在不足10人評議門檻，顯然是針對憲法法庭僅剩的8位大法官之現狀而來，目的是將大法官的違憲審查、暫時處分、審理總統、副總統彈劾及政黨違憲之解散事項等職權，「凍結」到立法院同意至少2位大法官繼任人選提名為止。

他點出，無論修法是否意圖讓總統行使提名權前，先徵詢、尊重立法院意見，但這種將人事同意權「綁定」大法官職權的立法，已經足以讓立法院藉由人事同意權，決定大法官能否發揮憲政功能，在最極端的情況下，甚至可不經修憲就實質廢除大法官掌理的違憲審查制度。

他痛斥，這不僅是嚴重侵犯大法官職權及司法獨立，同時也讓立法院可以凌駕於大法官之上，進而擺脫大法官違憲審查權的制衡，把《憲法》五權平等、彼此相違的權力分立架構，朝著「國會至上」或「國會優位」的體制演變，實際上就是立法院在憲法法庭處理《立法院職權行使法》等違憲判決後，再次露骨地表現出意圖掙脫《憲法》約束，對自由民主憲政秩序造成的威脅，更甚於《立職法》等案子。

他認為，《憲法》的自我防衛機制「故障」後，立法院固然可將《憲法》置諸腦後，為所欲為，其他政府部門又何嘗不能爭相違憲？一旦如此，憲政秩序就會開始逐步瓦解，民主的消亡恐怕也是指日可待。「在這樣的險峻危局中，大法官自行掙脫立法院所加桎梏，勇於行使職權，是唯一出路。」


《憲法》是政府抗衡立法院的後盾

他認為，護憲原本就是《憲法》課予大法官的職責，倘若其他政府部門自行宣布立法院制定的法律違憲而拒絕執行或遵守時，可以藉此和立法院對抗，否則國會不但不能有效監督制衡其他政府部門，也會演成行政權與立法權競相違憲的局面，最終仍是憲政與民主兩敗俱傷甚至俱亡的結局。

因此，眼見自由民主憲政秩序已面臨存亡危機，大法官責無旁貸，必須在為時已晚之前，以現有總額來審理本案並作成判決，不能繼續束手坐視立法院自行擴權。

他強調，就是因為深切體認此時此刻履行職責的迫切與必要，不得不基於對《憲法》的忠誠義務，將持續不參與評議的同仁自現有總額中排除，才能及時發揮大法官守護《憲法》之憲政功能。