顧爾德專欄：美國最新安全戰略，台灣安全露新意

白宮12月5日發布了備受期待的《國家安全戰略》（National Security Strategy, NSS）。這份報告揭示了川普2.0的全球戰略，台灣最關注的印太戰略、美中競爭以及台灣安全議題也出現了不少重要轉變。對台灣而言，這份報告在負面訊息中摻雜了一些前所未見的正面表述。

在聚焦中國／台灣議題前，首先要瞭解《國家安全戰略》在美國政府決策中的位階與意義，再從美國戰略藍圖的大視角理解報告對中國／台灣議題的呈現，如此才能掌握美國在印太區域戰略轉變的意義。

美國防部依NSS制訂具體戰略

依國會1986年通過的《國防部改組法》（Goldwater–Nichols Department of Defense Reorganization Act）規定，總統必須不定期向國會提交《國家安全戰略》。這份報告並不具備法律拘束力，但是有行政指導作用；在位階上是最高層級的國家戰略指導，用來界定美國核心利益、各種外在威脅的排序、手中的戰略資源，並藉此提出戰略大方向。這是一份整合軍事、經濟、科技與外交的國力報告，也是美國總統在對外宣示任內戰略目標。國防部再依NSS制訂更具體的《國防戰略》（National Defense Strategy，NDS），列出更具體作戰構想、戰備需求列出，之後依此編列預算。1986年的法案並未規定總統要多久提出一份NSS，像川普第一任只在2017年提出一份NSS，而拜登政府則提出兩份。

2025年這份NSS的最高指導原則可規納為三點：一是美國優先（America First），二是《川普版門羅主義》（Trump Corollary to the Monroe Doctrine），三是商業外交（commercial diplomacy）。

批評過去承擔過多國際責任

報告開宗明義寫著：川普的外交政策「首要動機是為美國謀利——或用兩個字概括就是『美國優先』」。「美國優先」一直是川普陣營口號，在2017年由薛德麗（Nadia Schadlow）主筆的川普1.0版NSS中也已揭櫫此點。最新的這份NSS先明確界定核心國家利益，把外交與安全政策緊扣國內中產階級、勞工與傳統家庭的福祉。批判多元、公平、共融（DEI）政策，要恢復「傳統價值」和美國的歷史自信心。同時強化美洲的關鍵供應鏈、減少對外依賴並提升美國經濟韌性。



2025版NSS批判冷戰後美國追求全球領導地位、承擔過多國際責任，反而無法聚焦「美國優先」的國家戰略。報告宣稱要「冷酷地確立優先順序」，也明確拒絕拜登政府朗朗上口的「基於規則的國際秩序」，並批評這是句空話。

防中國一帶一路開進美國後院

把「美國優先」具體化成戰略藍圖，最重要就是《川普版門羅主義》，美國總統門羅（James Monroe）在1823年提出《門羅主義》（Monroe Doctrine）畫分美國和歐洲勢力範圍，主張美國不介入歐洲紛爭，但歐洲列強也不得殖民美洲或干涉美洲事務。到了老羅斯福（Theodore Roosevelt Jr.）總統，他在1904提出「羅斯福推論」（Roosevelt Corollary），主張美國有權介入美洲其他國家的危機，行使「國際警察」職能，確保區域穩定。

門羅當年警告歐洲國家不能干涉「西半球」（Western Hemisphere）事務，所謂「西半球」是相對於美洲東邊的歐洲舊大陸而言。川普NSS中多次提到拉美國家也是使用「西半球」一詞。那麼《川普版門羅主義》和正宗《門羅主義》有何不同？隨著時代變遷，川普要禁止外部干涉美洲國家的事務會改變（例如禁止外國控制拉美港口、通訊設備），美國自己當國際警察出手干涉拉美的事務也改變（例如現在最關切的是毒品和移民）。當然，最大的不同是敵人不同：門羅到老羅斯福關切的是歐洲舊殖民帝國勢力，現在川普是防範中國把一帶一路開進美國後院。


亞洲優先於歐洲、中東

在《門羅主義》下，美國長期干涉拉美事務、策動政變、打擊左派政權，經濟封鎖不聽話的小老弟，這些都是常態；從《川普版門羅主義》的角度，也不難理解美國如今會肆無忌憚地派軍隊於公海上獵殺拉美毒品走私者，川普還企圖用對等關稅對巴西施壓要求撤銷對涉嫌政變的前總統波索納洛（Jair Bolsonaro）的起訴；要求香港富豪李家誠家族企業退出巴拿馬運河碼頭經營、逼巴拿馬退出一帶一路，要各國不讓華為參與電信基建投標……。NSS明確指出：「我們希望西半球免受敵對外國勢力的入侵或對關鍵資產的擁有權，並支持關鍵供應鏈；我們要確保能持續進入關鍵戰略位置。換言之，我們將主張並執行《川普版門羅主義》。」中國近年積極經營與拉美國家的經貿關係，如今川普強力清除中國在美國後院的勢力。

美國優先、「冷酷地確立優先順序」，先確保美國在西半球絕對優勢與利益，接著再依與美國利害相關程度高低往外推衍，依次列出幾個戰略重點區域：第一是亞洲、接著才是舊大陸歐洲，第三是中東，最後是非洲。NSS在談論如何維護美國在這些地區的利益時，突顯了這份報告第三個特色「商業外交」：「美國將優先推動商業外交，強化自身經濟與產業，利用關稅與互惠貿易協定作為強大工具。」以非洲為例，NSS指出，美國與非洲的關係應從過去以援助為中心轉型為以貿易與投資為中心，同時與美國合作的非洲國家得向美國商品與服務開放市場。



NSS報告無情羞辱歐洲

對中東也是操作「商業外交」。中東對美國利益的重要性降低，因為美國本身已成為能源出口大國，美國對中東石油的依賴度已降低，中東也從美蘇兩個超級強權對峙的場域轉變成美、中、俄、土耳其、伊朗、以色列等多國競逐的局面，但「美國仍然擁有最讓人羨慕的位置」。川普五月間才帶著黃仁勳、馬斯克（Elon Musk）等科技巨頭到中東訪問，就是在實踐其「商業外交」。

川普在中東最得意的成績就是他第一任內的《亞伯拉罕協議》（Abraham Accords），這是由女婿庫許納 （Jared Kushner）幕後操盤，利用投資、貿易、科技合作為槓桿，讓阿拉伯國家與以色列關係正常化。NSS稱：「我們也明確地希望將《亞伯拉罕協議》推廣到該地區的更多國家以及穆斯林世界的其他國家。」雖未言明，但其中包括了全球關注的衝突熱點烏克蘭。



歐洲在整個報告中角色尷尬，這位西方文明老大哥大被川普政府無情羞辱。

NSS指出，在經濟上歐洲佔全球GDP比重從1990年的25%降至今天的14%。除了經濟實力下滑，「歐洲面臨的更大問題包括歐盟及其他跨國組織破壞政治自由與主權的活動、正在改變大陸並引發衝突的移民政策、言論自由審查與政治反對派的壓制、出生率暴跌，以及國家認同與自信心的喪失。」報告明確反對北約東擴，報告直指「歐洲大多數人渴望和平，但這種願望並未轉化為政策，很大程度上是因為這些政府顛覆了民主程序。」

印太地區為重要地緣政治戰場

大西洋彼岸的美國人發出警語：「如果目前的趨勢持續下去，20年甚至更短的時間內，這片大陸將會面目全非。」但因為歐洲還是對美國戰略至關重要，所以美國要挺身出來拯救文化上的老大哥歐洲，協助「重建歐洲文明自信與西方身份」。歐洲人看到美國盟友的「諍言」，不知道是會憤怒還是深切自省？

最後來到重要性僅次於「西半球」的印太亞洲──2017年版 NSS首要關注的地區是印太；2025版則讓西半球躍升第一優先。報告稱，印太地區已經佔全球購買力平價（PPP）GDP近一半，以名目GDP計則佔三分之一，而且此一比例持續增加，「這意味著印太地區已經是，也將繼續是下個世紀重要的經濟與地緣政治戰場之一。」

將中國視為強大經濟競爭者

對於印太地區最重要的角色中國，2017年版NSS用「修正主義強權」（revisionist powers）稱呼，視之為軍事威脅；今年的NSS則只把中國視為「強大的經濟競爭者」，也沒有強調中國的軍事威脅。報告的重心也從軍事競爭轉移到經濟競爭，稱美國對中國戰略目標是建立「互惠互利的經濟關係」，而非尋求中共政權更迭或全面脫鉤。據美國政治新聞網Politico報導，美國財長貝森特（Scott Bessent）要求修改中國相關的措辭，而讓報告延宕數週提出。從貝森特的立場而言，應該是要求把用語修得更少火藥味。



把中國從具有軍事威脅性的「修正主義強權」降格為「強大的經濟競爭者」，當然是很大的退讓。從上述《川普版門羅主義》和「商業外交」原則，就很清楚看出；一旦中國想把手伸入美國後院，會遭川普毫不猶豫地砍斷手，但如果勢力未進入西半球，川普還是用經濟利益來考量與中國的交往競爭。所以報告中稱：「應該力爭將目前2025年30兆美元經濟規模提升至2030年代的40兆美元，這樣就可以保持我國處於優越的地位，從而保持世界領先經濟體的地位。」換言之，只要經濟順利成長，對中國戰略地位就可以佔優勢。

台灣納入印太集體防衛網

川普這種「買賣」思維當然對台灣安全不利，不過報告也指出在印太區域阻卻戰爭的重要性。而在這部分的表述中，台灣成了關鍵議題。報告除了指出台灣在半導體供應鏈上的重要性，「但更重要的是，台灣讓美軍能直接進出第二島鏈，並把東北亞與東南亞切成兩個獨立戰區。」經濟上，南海運輸佔全球運量三分之一，對美國經濟影響重大，暗示著台灣海峽扮演咽喉要道的關鍵地位。因此，「阻卻台灣衝突，理想情況下的優先選項是維持軍事優勢。我們也將維持長期以來對台灣的宣告政策，意即美國不支持對台海現狀的任何單方面改變。」

川普強調印太盟國要增加軍費，而與過去幾份NSS最大不同是：2025年的表述把日、韓、澳洲軍費增加和阻卻中國武力威脅、維持台灣安全扣連在一起，亦即把美國印太盟友和台灣安全綁在一起，把台灣實際納入印太集體防衛網絡中：

「我們將建立一支能夠抵禦第一島鏈任何地區侵略的軍隊。但美國軍隊不能，也不應該獨自承擔這項任務。我們的盟友必須加大投入，更重要的是，必須實際履行承諾，為集體防禦做出更多努力。……這將把沿著第一島鏈的海上安全議題相互連結，同時強化美國與盟友的能力，以阻卻任何奪取台灣的企圖，或是防止軍力對比惡化至對我不利、導致無法防衛台灣。」

「我們必須敦促這些國家（日、韓）增加國防開支，並聚焦於那些嚇阻對手及保護第一島鏈所需的能力——包括新型戰力。我們也將加強鞏固在西太平洋的軍事存在，同時在與台灣及澳洲的往來中，維持我們要求增加國防開支的堅定立場。」



比拜登時期更凸顯台灣重要

川普2.0版NSS一方面是份孤立主義氣息極強的文件，一方面也是對中國態度非常緩和的戰略宣示；在此同時，又比川普1.0版NSS、甚至拜登時期的NSS更突顯台灣安全的重要性，前所未見地將之和美國印太集體防衛聯結在一起。這份報告透露出兩種矛盾的訊息，接下來將公布的《國防戰略》（NDS）也許對印太集體安全戰略有更具體的規畫，屆時應可讓美國對第一島鏈、台海的戰略部署更清晰。

本文作者為資深新聞工作者、專欄作家